论奥巴马政府对外战略的调整

论奥巴马政府对外战略的调整

[内容提要]自奥巴马入主白宫以来袁美国的对外政策与过去相比有了较大的变化袁主要表现为院信奉多边主义袁重视多边机制的参与和合作曰注重野软实力冶的运用袁致力于改善美国的国际形象曰强调接触和对话袁注重通过外交手段解决争端曰讲求原则和实用主义相结合袁从而更加务实遥然而袁奥巴马政府对外战略的调整也是有限的:一是不会改变维护美国野一超独霸冶地位的战略目标曰二是美国对外战略始终受国内政党政治和利益集团的制约曰三是面临中期选举袁民主党为确保胜选袁不能过度调整其内外政策遥当前的伊核问题尧阿富汗局势尧巴以和平进程等已经成为奥巴马政府无法回避的挑战遥

[关键词]奥巴马政府美国对外战略战略调整

[作者简介]袁征，社科院美国研究所研究员、和平与发展研究中心特约研究员。

[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]1006-6241(2010)01-0009-06

自奥巴马入主白宫以来，美国的内外政策较布什政府时期都有了较大的变化，那么如何看待和评价奥巴马政府对外战略的调整？这种调整的动力何在？是策略上的调整还是根本上的调整？本文将做一探讨。

一尧美国对外战略调整的背景奥巴马接手的是布什政府留下的“烂摊子”。但反过来说，奥巴马之所以能够顺利当选、成为美国历史上第一位黑人总统，很大程度上也得益于布什政府受人诟病的所作所为。也正因为如此，不仅仅美国民众，甚至是包括美国盟友在内的许多国家都对奥巴马给予了很高的期望。

首先袁奥巴马必须采取措施挽救美国受损的国际形象袁提升美国的软实力遥执政八年期间，布什政府处理对外事务的手法非常强硬，明显缺乏章法。尤其是在第一任内，美国的外交政策被新保守主义分子所“绑架”。单边主义和“先发制人”成为“布什主义”的标志性做法。布什横冲直撞的牛仔风格使得美国的国际形象大受损害，一度陷入颇为孤立的境地。根据芝加哥全球事务委员会2008年的调查结果，高达83%的受访美国人将提升美国在国际上的形象作为“一项十分重要的对外政策目标”，比例之高在所列举的14项目标中排在首位。[1]

其次袁无论是国内的民意袁还是国际呼声袁奥巴马政府必须调整反恐战争袁加快从伊拉克撤军的步伐遥伊拉克战争是布什政府最大的“污点”，对于美国的声誉造成了严重的损害。越来越多的美国人认为不值得在伊拉克投入如此巨大的人力物力，要求撤出伊拉克的呼声不断高涨。民调显示，67%的受访者认为美国应当“马上”（24%）或“两年内”（43%）从伊拉克撤出大部分美国作战部队。76%的民众对伊拉克战争感到懊悔，认为在伊拉克的巨大花费本可以用来满足国内之需。59%的受访者则认为伊拉克战争并没有减少恐怖主义的威胁。[1]11-12

第三袁奥巴马上台就面临着1929年以来最为严重的金融危机遥布什执政期间，美国以反恐战争名义对外战略扩张，战线越拉越长，负担越来越重。而美国经济增长日益缓慢，最终陷入衰退。当年克林顿离开白宫的时候，美国经济运转良好，财政充盈，等到小布什离开白宫的时候，美国再次出现了债台高筑的状况。表面上看，美国的次贷危机所引发的金融风暴和布什政府并没有直接的关联，但实际上布什政府自由放任的经济政策提供了孕育这场危机的温床。从2003年的“安然事件”到去年美国金融巨头的轰然倒下，布什政府没有起到应有的监管作用，结果让华尔街的一些金融机构透支了信誉与消费，导致了今天的金融危机和随之而来的济衰退。尽管大多数经济学家认为2009年二、三季度美国经济已经见底，但复苏之路依旧漫长。更为糟糕的是，美国国内失业率还居高不下，甚至超过10%，孤立主义和贸易保护主义的情绪有所抬头，美国人的自信心受到了冲击。2009年2月发布的《2009年度威胁评估报告》认为世界金融危机已经超过恐怖主义成为美国的“头号安全威胁”，明确地将金融危机及其地缘政治影响列为美国“近期的首要安全关切”。[1]另据最新发布的数据，2009财政年度美国联邦预算赤字达到了1.4万亿美元，大约占到美国经济总量的10%，这是自1945年以来的最高比例。经济学家总体上认为每年的赤字不应超过GDP的3%，而这也是奥巴马承诺将在第一任期内要达到的目标。目前美国的全部债务已接近12万亿美元，而未来十年还会再增加大约9万亿美元甚至更多的债务。[2]面对严重的经济危机，除了采取措施刺激经济外，奥巴马政府还需要各国的通力合作，才能尽早走出阴影。

第四袁奥巴马上台之时袁来自新兴国家的挑战更趋明显遥近年来，美日欧经济依然是世界经济重要引擎，但新兴和发展中经济体对世界经济增长贡献率不断上升，成为世界经济增长的主要动力。相关数据显示，新兴市场国内生产总值(GDP)已占全球的50%，贸易量占40%，外汇储备占70%。中国、印度、巴西和其他新兴国家的不断崛起对美国的霸主地位构成了冲击。在全球金融危机的大背景下，中国克服困难，采取了一系列经济刺激措施，确保2009年的年增长率达到8%，让世人刮目相看，中国的国际影响力大幅提升。2009年6月16日，中国、巴西、俄罗斯、印度“金砖四国”领导人在俄罗斯的叶卡捷琳堡举行首次正式会晤，引起了世界各国的广泛关注。“金砖四国”都是当今世界的非西方大国，拥有全球40%的国内生产总值和人口、25%的自然资源，近年来经济发展较快。四国要求改革现有的国际制度、提高新兴市场和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性，主张建立“一个稳定的、可预期的、更加多元化的国际货币体系”。[3]虽然美元作为全球储备货币的地位在短期内还难以撼动，但金砖四国提出要推动国际货币体系多元化，无形中向美国为首的西方国家施加了压力。尽管“金砖四国”的协调与合作刚刚起步，还会面临很多困难，但这次峰会是新兴国家发展的重要里程碑，未来相互间的合作将促进世界的多极化发展。尽管现在就美国的衰落问题下结论还为时过早，但在当今的世界上，美国作为唯一的超级大国，要为所欲为已经越来越困难了，这是奥巴马上台后所面临的客观事实。正如国务卿希拉里·克林顿所言，“我们对待外交政策的方式必须反映当前的现实世界，而不是过去的世界”。[4]奥巴马政府调整对外战略，也是形势使然。

二尧野巧实力冶外交理念指导下的美国对外战略奥巴马政府执政伊始就改变布什政府时期过多推崇武力的做法，推出了“巧实力”的概念，主张软硬兼施，将“硬实力”和“软实力”有机地结合起来，以合作为主轴，侧重通过接触和磋商的方式与各国发展关系，灵活运用外交、经济、军事、政治、法律乃至文化等所有手段，来实现美国的战略目标。根据希拉里的阐述，外交、发展和国防（3D）成为美国对外政策的三大支柱，但外交优先。[1]而“巧实力”外交则是以伙伴关系（partnership）、实用主义（pragmatism）和原则性（principle）为动力的新外交。[2]正是遵循这一思路，奥巴马政府着手对美国外交进行了一系列调整。

第一袁奥巴马政府信奉多边主义袁重视多边机制的参与和合作袁寻求同国际社会的野合作性交往冶遥与布什政府的单边主义做法不同，奥巴马强调通过多边合作来应对地区和全球性问题。席卷全球的经济危机更使得国际合作尤为重要。正如2009年9月24日奥巴马在联合国的演讲中所指出的，美国不能单独面对国际危机，必须国际合作。[3]基于这种信念，奥巴马政府重视国际多边机制，特别是联合国的作用。将美国常驻联合国代表苏珊·赖斯（SusanRice）定为内阁级，也从一个角度表明了奥巴马对于联合国的重视。无论是在防扩散，还是促进伊拉克和阿富汗稳定与发展以及维和行动等领域，奥巴马班子都试图发挥联合国的作用。奥巴马执政后，扭转了美国过去的数项政策：美国支付了拖欠联合国的会费；重返联合国人权理事会；支持联合国的千年发展目标；允许美国资助那些为家庭计划和生育健康提供服务的项目，为联合国人口基金捐款；签署联合国《残疾人权利公约》等。奥巴马政府还通过20国集团机制来协调各国行动，应对席卷全球的金融危机。对于东亚地区的一体化进程，奥巴马政府不再采取排斥或旁观的态度，而是“重返亚洲”，以便保持美国在该地区的影响力。

奥巴马政府主张“合作性交往”（cooperativeengagement），力图建立广泛的伙伴关系，合作应对共同面临的问题。一是强化与欧亚传统盟国的关系。2009年6月5日，奥巴马访问德法两国，意在改善“跨大西洋伙伴关系”，加强同欧洲盟国的协商与合作，努力争取北约盟友对于阿富汗战争更大的支持。美日同盟依旧是美国亚洲政策的基石，在此基础上，美国加强同韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾的关系。二是深化与地区性强国的伙伴关系，加强了与印尼、巴西、埃及和土耳其等国的交往。三是与具有国际影响力的大国，诸如中俄印三国发展建设性伙伴的关系。作为改善同俄罗斯关系的重要一步，奥巴马宣布放弃在波兰和捷克分别部署导弹拦截装置和雷达预警系统的反导计划，从而使得双方关系缓和。奥巴马访俄期间，于7月6日签署了关于进一步削减和限制进攻性战略武器的问题的谅解备忘录，发表了《关于核领域合作的联合声明》和《关于阿富汗问题联合声明》。在对华关系上，奥巴马班子态度比较积极，中美关系开局良好。奥巴马访华期间，中美发表联合声明，有助于中美建立“积极的、合作的、全面的伙伴关系”。

第二袁奥巴马政府注重野榜样的力量冶袁致力于改善美国的国际形象袁注重野软实力冶的运用遥奥巴马政府认为，美国提高国际声誉，树立榜样的力量，有助于增加美国的影响力。上台伊始，奥巴马就宣布禁止虐待和折磨囚犯，下令关闭颇有争议的关塔那摩监狱。

与此同时，奥巴马班子改变反恐策略，改善与穆斯林世界的关系。上台之初，奥巴马就表示，美国向中东地区及广大穆斯林世界“伸出友谊之手”，希望建立一种深深植根于相互尊重与共同利益的新拉克撤军，集中精力打击在阿富汗和巴基斯坦的基地组织。奥巴马又承诺大幅增加对外援助，推进相关国家的经济发展，改善当地民众的生活，根除恐怖主义生存的土壤。奥巴马将推进中东和平进程、实现巴以和解作为改善与穆斯林世界关系的重要步骤。为此，奥巴马任命乔治·米切尔（GeorgeMitchell）为中东事务特使，要求以色列停止扩建定居点，支持巴勒斯坦建国。奥巴马承诺“将继续寻求在以色列、巴勒斯坦和阿拉伯世界之间建立公正持久的和平”。[1]经过精心准备，2009年6月4日，奥巴马在开罗大学发表演讲，表示“要在美国和穆斯林世界之间寻求一种以共同利益和相互尊重基点的新开端”。[2]这次演说在伊斯兰世界取得了一定的成效。11月3日，希拉里在参加第6届“未来论坛”（ForumfortheFuture）时重申了美国对于穆斯林世界的承诺，表示“致力于同全世界穆斯林广泛接触，并同样坚定地致力于在中东地区实现全面和平”。[3]为增进同穆斯林世界的关系，美国发起了三项计划：同各界穆斯林结成合作伙伴，推动开办企业、创造就业机会和发展经济；由美国同各界穆斯林共同努力，为通过科学和技术激发创新的知识型经济奠定基础；加强教育合作与交流。希拉里在首次亚洲之行中就访问印尼，明年奥巴马也将访问该国。除了个人的特殊经历外，奥巴马有意通过印尼这个拥有最多穆斯林人口的国家向整个穆斯林世界传输一种友善的信息。

为改变布什政府穷兵黩武的形象，也是作为防扩散努力的一部分，奥巴马政府采取了新举措。2009年4月，奥巴马在布拉格提出要寻求建设一个“无核世界”，并表示要为实现军控和防扩散的更大目标而努力。[4]美国推动联合国通过了美国所起草的军控决议，并寻求与俄罗斯达成新协议，大幅度削减战略弹头和发射器。同时争取让《削减战略武器条约》的后续协议和《全面禁止核试验条约》得到参院批准而生效，并计划于2010年召集一次核问题峰会。不管结果如何，奥巴马似乎抢占了道德的制高点。

第三袁相对于布什政府的强硬作风袁奥巴马政府更加强调接触和对话袁注重通过外交手段解决争端袁意在野先礼后兵冶袁软硬兼施袁向野问题国家冶施压遥奥巴马政府的“巧实力”外交不仅要加大与盟友之间的协调，而且主张与对立国家交往。这突出地表现在对伊朗、朝鲜、缅甸、古巴和叙利亚等国的政策上。奥巴马政府寻求与伊朗和朝鲜进行对话和谈判。在伊朗问题上，奥巴马表示了改善关系的意愿，说“我们两国之间有许多问题有待商讨，我们愿意在没有先决条件的情况下基于相互尊重向前迈进”。[5]伊朗和安理会5个常任理事国及德国在日内瓦就伊朗核问题举行了会谈，这是美国“首次全面参与”同伊朗的对话。自2009年4、5月份朝鲜进行远程导弹试射和核装置实验，并宣布退出“六方会谈”后，美朝关系一度十分紧张。12月，奥巴马政府派遣朝鲜政策特使博思沃斯（StephenBosworth）访问朝鲜，就美朝关系和恢复“六方会谈”进行磋商，这是奥巴马上台后第一次美朝直接对话。在致金正日的亲笔信中，奥巴马表示，如果朝鲜能够在未来几个月重返“六方会谈”，美国将在朝鲜设立联络处。这次会谈似乎取得了积极的进展。朝鲜方面将此次谈判形容为“坦诚的和务实的”。鉴于奥巴马政府的开放态度，未来不排除美朝之间会有更多直接的对话和谈判。

奥巴马还调整对缅甸的政策，开启接触和对话的大门。自从缅甸于1988年宣布戒严令开始，它与美国的关系就一直处于紧张状态。布什政府时期，美国对缅甸采取了孤立和制裁的政策。2009年9

月，美国完成了对缅政策的评估，决定直接和缅甸军政府接触，以便推进缅甸的民主发展。随后负责亚太事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔（KurtCampbell）与美国驻东盟大使斯科特·马希(ScotMarciel)到访缅甸，并和缅甸高层官员进行了会谈。这是自1995年时任联合国大使的奥尔布赖特访问缅甸之后第一次美国高官访缅。美国对缅新政策的直接目标是“支持人权，释放昂山素季及其他反对派，推进民主改革”。而其背后的深层次原因则是防止中国在缅甸的影响力继续扩大，美国有意打入一个楔子。与此同时，这也是美国防扩散的一项努力，即防止朝鲜核武器扩散到缅甸。

第四袁与布什政府相比袁奥巴马班子更加务实袁意识形态色彩并不强烈遥正如希拉里在参议院外交委员会作证时所说的：“奥巴马总统和我都认为，外交政策应当是原则和实用主义的结合，而非僵化的意识形态。（外交政策）应当基于事实，而非情感和偏见。我们的安全我们的活力，我们在当今世界的领导能力都要求我们承认我们相互依赖这个压倒一切的事实。”[1]奥巴马班子并没有像布什政府那样黑白分明，而是认识到世界的复杂性，表示尊重各国文化的多样性。希拉里指出，“我们还开始对我们的伙伴采取更灵活、务实的态度。我们不可能在每一个问题上都看法一致。坚持我们的原则不应妨碍我们在可以合作的领域进行共同的努力”。[2]12月15日，希拉里系统阐述了奥巴马政府的务实理念，即所谓的“坚持原则的实用主义”（principledpragmatism）；“在寻求人权目标时，我们必须务实和灵活，不是要对我们的原则进行妥协，而是要采取措施使得这些人权议程变成现实”。[3]在她看来，公开指责他国人权问题做法更适合用以对付小国，而对于中俄这样的大国，则关起门来进行磋商更适宜。此外，奥巴马接触政策的目的“不是把敌手变成盟友，而是寻求他们改变行为和野心”。[4]奥巴马政府调整缅甸政策，一个重要的原因就是过去美国所采取的孤立和制裁政策并没有收到应有的成效，因此在维持对缅制裁的同时，美国希望通过接触和交往来影响缅甸政局的发展。而在对华问题上，无论是希拉里、佩洛西访华，还是奥巴马访华，都低调处理两国间的分歧，表示人权问题不会妨碍两国的合作。而奥巴马政府不再将俄罗斯看作前苏联的翻版，认为给予务实和尊重的政策将会赢得莫斯科的支持。[5]

三尧奥巴马政府对外战略调整的限度奥巴马上台以来美国对外战略的调整牵动了整个世界局势的发展，并引起大国关系的互动。在肯定奥巴马变革的同时，我们也必须理性地对待国对外战略的调整。

首先，奥巴马政府维护美国利益和“一超独霸”地位的对外战略目标没有任何改变。其政策更多地是手段上的变通，而非根本性的改变。用希拉里的话来说，美国对外政策的目标是捍卫美国安全，推进美国利益，维护美国在世界上的“领导地位”。[6]受到地缘政治和意识形态因素的影响，奥巴马政府对于中俄等大国的防范并没有明显的改变，政策的两面性依旧突出。

其次，奥巴马政府的对外战略调整还受到国内政党和利益集团的牵制。奥巴马在国际上谦和的姿态，包括向日本天皇鞠躬一事，都在美国国内引发极右保守派的不满，认为奥巴马对外交往过于软弱的声音此起彼伏。他们指责奥巴马放弃原则、出卖美国利益、毁损美国形象。对于奥巴马班子的低调、倾听和主张对话，保守主义分子攻击说奥巴马是个“天真的和平主义者”。奥巴马的接触政策甚至被指控为绥靖政策。他们还指责奥巴马对华让步多，是向中国“磕头”。[7]奥巴马关于关闭关塔那摩监狱的决定，不仅遭到了前副总统切尼的强硬反对，而且受到民主党内的质疑，参议院更是以90票对6票的压倒性表决结果，否决了政府关于关关塔那摩的拨款提案。显然，奥巴马班子原来设定2010年1月关闭关塔那摩监狱的设想肯定实现不了。哥本哈根联合国气候大会在争议中结束，没有达成任何有约束力的协议，令很多国家包括美国的欧洲盟友都十分失望。其实一个重要原因就是美国国内在气候变暖问题上并没有达成一致，而奥巴马也忙于医保改革问题而无暇在国内推进气候变暖问题议程。[1]

第三，如果民主党在明年的中期选举中大量丢失席位，奥巴马政府的内外政策就将更多地受到牵制。不仅如此，在美国经济复苏缓慢、国内失业率居高不下的大背景下，美国国内的贸易保护主义思潮正如人们所预料的那样明显抬头。而民主党阵营和劳工组织向来关系密切，这就使得奥巴马不能不顾及他们的呼声。毕竟这些利益集团的支持对于民主党人来说是至关重要的，况且2010年的中期选举和2012年奥巴马竞选连任还需要他们的大力相助。

第四，在经历过布什政府战略扩张走到极致之后，美国民众参与国际事务的热情已有所下降。这种倾向在美国经济陷入低谷之后就更为突出，孤立主义情绪有所抬头。美国皮尤调查中心最新的调查结果显示，49%的被调查者认为美国应当关注自己的事务，让其他国家自行决定最佳选择。4年前，这一比例为42%；2002年底则只有30%。[2]

再说，对于奥巴马政府注重国际合作也应当看到其另外一面。奥巴马转向多边主义，并不意味着完全放弃单边主义的做法。一旦需要，美国还是会单方面采取措施甚至通过战争手段来维护美国的国家利益。而且美国寻求的多边主义，从来就是美国所主导的多边主义，也就是美国发挥主导作用或扮演领导角色的“多边主义”。事实上，奥巴马政府之所以更多地寻求国际合作，原因是布什政府的单边主义走入了死胡同，美国的国际声誉受到重创；同时经济危机来袭，美国实力有所下降，一味追求单边主义越来越力不从心。目前奥巴马政府推行多边主义的接触战略，强调与盟国的合作，不排除奥巴马政府为了减少维持霸权的成本，有意将国际义务和责任更多地托付给其他国家，或至少让其他国家承担更多的义务，以减轻美国所面对的压力。当今世界的发展并非奥巴马政府所能完全掌控，很可能还会出现另外一些情况，诸如伊朗的强硬立场、阿富汗的严峻局势、以色列右翼上台执政后给巴以和平进程带来的困扰等等，都是奥巴马政府必须面对的挑战。一旦外交努力遭遇挫折，而国内又无法交代，奥巴马政府就很可能转而采取强硬的路线。像伊朗核问题，它的前景就并不明了。如果通过外交谈判不能解决问题，美国就会寻求对伊朗采取更为严厉的制裁。事实上，奥巴马政府已经放出风来：如果到年底不能够通过外交手段取得进展，就会寻求更严厉的制裁手段。如果这样的制裁还不能取得进展，美国就会对伊朗采取遏制的政策。[3]其实，美国在伊朗问题上的接触政策，某种程度上也是奥巴马政府争取俄中两国支持对伊朗采取进一步制裁的一枚问路石。

奥巴马上任还不到一年，且忙于国内事务，主要精力消耗在诸如经济复苏和医保改革问题上。他在外交事务上说得多，但实际行动相对有限，这是目前人们看到的情况。奥巴马政府对外战略变革的成效到底如何，还有待于进一步观察。

[收稿日期：2010-01-01]