二、传统观念差异而导致的中西行政伦理建设特点的分析
中西方由于传统上存在道德人和经济人假设方面的差异,导致了中国对行政个体伦理建设期望值过高,且只注重内在约束;西方对个体伦理建设的期望值比较平稳,既注重内在约束,又注重外在约束。中西方在传统服务对象的差异上,使得中国长期以来只注重行政人员的伦理建设而忽视官员道德与组织伦理建设的联系,以及导致的行政职业道德太笼统、一般化;而西方既注重行政人中的伦理建设,也注重到了组织伦理建设,以及注重行政职业道德的具体化,可操作化。
(一)中西人性假设差异而导致的行政伦理建设的特点
中西个体伦理建设要求的差异的分析。在中国,由于传统对人性的认识是道德人假设,所以对于行政人员的个体伦理建设的期望值一直是很高的。毛泽东在党的七大报告中就指出党的干部要“全心全意为人民服务,一刻也不能脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集体的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”(注:《毛泽东选集》第三卷,北京人民出版社1969年,第1094-1095页。)张闻天同志也认为“只有我们时刻记住党和人民群众的这种关系(勤务员与主人),我们才能自觉地全心全意为人民服务,把我们的一切工作的重心始终放在人民群众身上。”(注:《张闻天选集》,北京人民出版社,1985年,第569页。)由上观之,我们长期以来对于行政人员的道德期望是全心全意为人民服务,毫不利己,专门利人,具有纯粹的无私奉献精神。这种由道德人假设所承认的人的善性的一面的积极作用是使人们相信人是可以教育的,可以通过教育来培养自律的精神。建国至今,确实涌现了一大批清官、好官。但另一方面由于忽视人性的缺陷也会走向极端,那就是道德要求很高,以不具有普遍意义的“至善境界”来要求所有的行政人员。而大部分人由于实际达不到这样的境界反而使道德说教流于形式。在西方由于“经济人”观念的影响,人们对于行政人员的道德期望是保持冷静和审慎态度的。尽管要求行政人员的道德因其职位特殊而略高于一般的公民,但基本上还是要求行政人员首先应该是一个合格的有德公民。美国学者认为,在18世纪晚期以后的美国,把公民个人利益完全置于国家利益的从属地位的观点已不再普遍。而占主导地位的政治观点则是公民个人利益应受到尊敬。“正确理解的自我利益”被认为是现代公民的品德。“正确理解的自我利益”作为公民的品德明晰而确定,契合人类的弱点和缺陷。它虽不具有传奇式的崇高,却得体、有效、可行,适合民主社会。这个道德原则可能会阻止一些公民达至高超境界,但却阻止了更多的低于此水准的公民的品德的堕落。(注:DeTocqueville,DemocracyinAmerica,v2(NewYork:AlfredA·Knopf)PP121-123RecitefromTarryL·Cooper:Anethicofcitizenshipforpublicadministration(PrenticeHall,Inc1991)P153。)这种道德原则要求个体可以有自我利益,不过要有能力在给定的情境下使个体利益契合于群体利益,而总体利益应反映群体利益。(注:ClarkE·Cochran,"YvesR·Simonandthecommongood:Anoteontheconcept"Ethics,88(1978)PP229-239。)库珀对公共行政人员的道德品质进一步提升,他认为“因为公共行政人员不仅仅是一般公民,同时也是特殊的受信托公民。所以除了正确理解的自我利益以外,在公共行政实践中还要求行政人员具备其他三种品德。即公共精神、谨慎、实质理性。这些品德其他公民也有,但它们对于行政管理角色中的行政人员功能的发挥的支持是尤其重要的。”(注:TerryL·Cooper,Anethicofcitizenshipforpublicadministration(PrenticeHall,Inc1991)P163。)由上可见,西方对于行政个体伦理建设要求并不是要达到某种至高境界,允许契合于群体利益的个体利益的存在。这可能就是受经济人假设所导向的结论。中西行政人员约束途径侧重点的分析。在中国,由于“人性本善”观念的影响,人们认为只要不断地进行道德教育,不断地进行伦理规劝,使人性始终保持在“至善”境界就万事大吉了。中国的宋明理学,不论是程朱(程颐、程颢、朱熹),还是陆王(陆象山、王阳明),对于中国道德修养的理论贡献都是很大的。他们集中研究了一个问题,就是怎样把道德规范转化为内心的自觉行动。所有这些传统的德育理论被继承并发展用以加强对行政人员的内部约束。通过文件传阅、会议学习、榜样示范等多种方式来使行政人员达到廉洁自律。并从道德接受主体的接受这一角度出发对道德教育进行创造性研究,培养一种行政人中的道德需要。“道德需要作为一种心理机制,表现出一个人能够把对社会、他人的献身、贡献和给予当作是一种崇高的义务和责任,并能够在履行这种义务和责任时感到愉快、高兴。”(注:《罗国杰文集》下卷,河北大学出版社,1999年,第196页。)基于这种片面的“性善论”的人性理解,难以产生重视制度建设的传统。所以中国一直没有道德立法这样的制度性约束。没有强制性制度约束就无法控制行政人员的自利行为不滑向损人利己或损公肥私。在西方,人们对人性的悲观估计促使人们去想方设法地完善各项制度,用制度来约束人们的行为,让人们从善。制度就是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束主体的福利或效用最大化利益的个人行为。”(注:[美]道格拉斯·诺思《经济史中的结构与变迁,上海三联书店,上海人民出版社,1994年,第185页。)这种制度约束就是一种比较正式的外部约束,主要包括道德立法、职业规范、组织变革等等。如果说内部约束规则是一种主观合理性,外部约束则更是一种客观合理性。制度一旦产生就引导个人逐步地通过他律实现自律,自律在许多时候是他律的习惯成自然。制度性伦理规范是集体理性,不管在层次上还是内容上都能够最普遍地对各级行政官员起到约束作用。制度可以对各个层次的行政官员分别规范,使规范既有确定性,又有针对性。所以亨廷顿认为:“在一个国家要肃清腐败包括两个方面。一方面要降低衡量公职人员行为准则;另一方面则要使这些官员的行为大体向此种准则看齐。这样做,行为和准则都有所失,但却能获得准则和行为在总体上的更大和谐。”(注:[美]塞缪尔·亨廷顿《变革社会中的政治秩序》,三联书店,1989年,第58页。)