农村金融结构变迁的制度分析(2)

　但从农村金融改革的整体绩效而言，改革开放以来历次由政府主导的制度变迁还不能令人满意，目前社会各界对农村金融改革最大的非议集中于农村金融体制改革的滞后性与非均衡性。关于农村金融改革滞后与非均衡的问题，笔者已专门做过论述(2006)，兹不赘述。闷在此，仅结合我国农村经济结构做一简要分析。如前所述，我国的纵向社会权力结构决定了其推行制度创新的效率，同时也蕴含着制度长期被扭曲的可能性。

　　政府作为创新的主导者，要保证制度供给的充分有效性，首先要尽可能大量地占有信息，但由于信息不对称的存在，事前完全彻底了解情况的可能性是很小的，因而只能是采取先试点，后推广，通过“在改革当中不断完善”的方式来不断调整改革参数与各方经济利益关系。前面已经谈到我国的小农经济“超稳态”的社会基础，小农经济具有自给自足、自我封闭的属性，因而天然地排斥与外部世界交往(准确地说应当是排斥与血缘、宗族、亲属以外社会圈层的交往)。因此，政府在主导改革的过程当中，要想获得更加充分信息的难度是可想而知的，所以农村金融制度供给与农村金融服务需求不相耦合的情况就会经常出现。其次，纵向社会权力结构之下制度创新的效率(特别是时间成本方面的优势)是建立在“政策一刀切”基础之上的。而我国农村如此之广袤，各地经济发展水平、人文地理环境、社会风俗、历史积淀极不相同，统一化的政策措施显然无法“包治百病”。在2003年的农村信用社改革方案当中，尽管其灵活性比以往的方案已有所增加，但依然没有走出“政策一刀切”的基本套路。对于这一问题，政府实际上处于两难抉择过程当中：实施整体划一的变革，节省时间，节省决策成本，有利于排除各方干扰(这也是纵向社会权利结构的最大优势之一)，但一旦方案不结合实际，制度创新的供给与需求不相匹配，就会导致改革受挫；而采取“因地制宜，因时制宜”的方案尽管有利于制度创新的供给与需求相匹配，但决策成本大，决策时间长，而且还容易出现实施过程中的“倒逼机制”(亦即纵向社会权利结构的优势难以发挥)。如何摆脱这种困境，是未来一个时期农村金融发展与创新过程需要进一步思考的问题。

　　三、从宏观角度再度审视农村金融制度改革与创新

　　对于我国农村金融制度的创新问题，国内理论界大致形成两大思路，一种是坚持政府主导，充分运用现有农村金融的组织体系、存量规模，对之进行必要整合与功能创新，使之适应不断发展变化的农村经济结构，充分发挥其在金融体系与农村经济体系当中双重主力作用；另一种观点是要注重发挥“非正规金融”在农村金融制度创新过程中的作用，由于非正规金融与农业、农村、农民具有天然的亲和力，其制度安排及其形式更为农户所乐意接受，这种金融活动更容易嵌入农村经济的各个层面与过程当中，从而形成推动农村经济发展的内生因素，随着时间的推移最后由农村金融活动的主体——农民来决定最终选择什么样的金融上层建筑。”

　　整体上看，持第一种观点的学者占据主流地位。从我国目前正在实施的农村金融改革过程来看，实际上也体现的是第一种观点的思路。通过前面的分析得知，我国的农村金融制度改革与创新选择第一种思路具有客观必然性，这不仅仅是我国经济体制改革整体布局的要求，也是充分发挥金融功能，促使小农经济走向开放，与社会化大生产相互交融的要求。诚然，非正规金融在我国农村经济发展中的作用是不可替代的，目前东南沿海一代的民间经济能够在全国率先走过资本原始积累的过程，昔日的非正规金融活动是做出了贡献的。然而，相对于存量巨大、覆盖面广泛的正规金融而言，非正规金融的力量毕竟是有限的。因而，重视非正规金融在创新当中的作用不能等同于非正规金融取代正规金融的作用。

　　因此，如何发挥政府主导之下农村金融创新的效率，实现改革的预期目标，就成为问题的一个关键。众所周知，目前我国农村金融的市场化程度很低，而且资本高度稀缺，若采取类似于城市经济当中“国有股减持”方式将政府对农村金融产权控制力度削弱或取消，放手由市场调节农村金融服务的供给与需求，其后果将是不堪设想的。因此，在政府主导框架之内，通过制度供给的方式激励正规金融与非正规金融的创新将是一个必然的选择。特别值得指出的是，在建设新农村的过程当中，政府的一个重要历史使命就是要不断弱化千百年来我国农村经济当中业已形成的“超稳态”的小农经济结构而不是保留它或者固化它。这也是政府主导之下农村金融创新所要实现的目标之一。

　　而难点在于，如何保证政府主导创新过程的充分理性，如何克服政府主导创新决策成本过大的问题?根据张杰等人的研究，在我国二重结构(1996)的社会制度之下，社会的运行过程直接体现为“官”与“民”的对立。这种社会结构的优势在于政府的意图能够迅速地传递到社会下层。在现实生活当中，这种运作特征体现为，一旦某个问题引起政府的高度关注，该问题就会立刻进入“解决”的程序当中。然而，这种社会结构的效率要依托于一个全能型的政府以及政府必须事事过问，一旦对某件事情“关注”不够，就会导致制度安排严重滞后，同理，政府调查研究不够深入，掌握信息不够全面，其决策也会造成制度供给的扭曲。目前，我国正在实施过程当中的有关农村金融改革的措施就正在面临这一问题困扰。

　　相比之下，欧洲的社会经济结构呈现“三重化”的特征，即在政府与贫民之间，有一个商业中产阶层，这个中产阶层并不是政府的幕僚或者代理人，而是具有独立经济地位及与之相适应的政治地位的社会阶层。这个中间层存在的意义在于，他们既与下层贫民之间形成了一种相互支撑、相互制衡的关系，同时也与政府存在着相互支撑、相互制衡的关系。这样一来，政府就有可能退出全能型政府而转向功能型政府，这也是西方社会提倡小政府、大社会的社会经济基础之一。而在我国的社会经济结构当中，正是由于缺少这样一个连接宏观与微观的“缓冲带”，结果必然导致最高当局事必躬亲。以正在进行的信用社改革为例，改革过程当中的每一个细小环节都离不开中央银行、银监会这样的高层决策部门过问。在这样的社会框架当中，即便是决策当局有时间、有精力面面俱到地关注改革的每一个侧面，也会极大地限制甚至是泯灭微观主体创新的主动性。通过以上的分析，是否可以提出这样一种思路，在今后农村金融体系重构过程当中，应当通过明晰产权、完善治理结构的方式，将现有的农村正规金融机构甚至包括一部分非正规金融组织体系塑造成为农村社会经济结构当中的中间阶层，使之充当联结宏观制度创新与微观产品、服务创新的桥梁。如果这一思路是可行的话，那么无疑将会揭开我国农村金融发展新的一页。实际上，这样一种中间阶层在我国的某些地区、某些领域已经初现端倪。例如前面提到的“温州商团”，他们即不是社会上层幕僚，也不属于社会下层民众，而是形成了一股可以影响宏观经济的不可小视的力量。尽管从目前来看，这股社会力量行为模式还有一定的非理性特征，但随着我国社会经济体制的不断演进，其理性化的成份正在不断加深，这样一个阶层成长的过程，实际上也就是匿名经济与市场规则内生的过程。信用活动的匿名化，社会信任的边界突破血缘、宗族、邻里关系的限制，这些都是未来农村金融深化改革的核心内容，如果外部制度供给有利于这一深化过程，则解除金融压抑，实现金融发展对经济发展的促进作用在逻辑上是成立的。