我国教育公共服务体系的创新及构建

　[摘要]教育公共服务是伴随着现代学校和公共教育制度的发展及现代政府主要职能逐步转向公共服务而出现的。随着我国行政体制改革的深入和政府公共性服务职能的加强，作为我国公共服务体系基本内容之一的教育公共服务应从以下几方面进行创新和构建：把教育公共服务作为政府的一项基本职责；实现教育公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化；完善教育公共服务的监管和评价体制。
　　[关键词]教育公共服务；体制创新；政府职责
　　
　　公共服务是指政府、非营利组织和企业对公共事务的处理而产生的公共物品。政府公共服务分为维护性公共服务和社会性公共服务，教育公共服务是社会性公共服务的一部分。
　　
　　一、教育公共服务的意蕴与特性
　　
　　教育公共服务是指在教育领域提供的公共服务，即是由法律授权的政府、非政府公共组织及其他企业单位，在教育的生产和供给中所承担的职责和履行的职能。它以满足广大公民(包括被监护人如未成年子女等)及其组织特定的教育需求为宗旨，以教育公平为导向，对公共教育资源进行优化配置，实现为社会培养人才、提高公民素质、促进经济发展、建设和谐社会目标的社会生产与供给过程。日
　　教育公共服务是伴随着现代学校和公共教育制度的发展及现代政府主要职能逐步转向公共服务而出现的。在奴隶社会和封建社会，教育是一种特权，只有统治者和社会上层才有权接受教育，即使有一些普通家庭有教育现象和教育行为出现，那也只是私人的事。产业革命的到来改变了这一状况。产业革命带来的工业发展，要求广大劳动群众必须接受一定的教育，成为合格的劳动者。这一实际需求直接促进了资本主义政府对教育的投资、组织和管理，随后以政府投资和实行义务初等教育为内容的近代公共教育制度正式形成。但为了适应现代社会迅速发展变化的需要，公共教育在全世界蓬勃发展，各国政府都不断努力完善公共教育制度，“伴随着教育权力由家庭转向社会、国家，教育便开始从家庭私人领域的活动变成国家公共领域的事务”。
　　但20世纪中叶以来，欧美发达国家在国家福利主义、新公共管理理论、治理理论、社会资本理论等的影响下，传统的公共部门管理模式发生了一系列变革，大致经历了一个从传统公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的范式转变与发展历程。当前在新公共服务理论的影响下，构建服务型政府已成为各国政府改革的重要目标。而教育公共服务作为政府重要的公共服务内容和职能，更应引起各级政府和教育服务人员的普遍关注。
　　教育公共服务除了具有与其他公共服务一样在提供上的非排他性、消费上的非竞争性的特征外，还具有公共性和公平性。其公共性表现在：教育同时服务于学生、家庭、社会文化、国民经济，具有直接使公民个人受益和间接使整个社会受益的功能；国家、政府和社会公共组织共同构成教育管理的主体，这些教育管理主体具有不同于其他私域组织的公共性特征；教育是公共问题，关系到不同群体的利益，不能依靠市场使其达到社会公平，必须依赖国家运用公共权力，通过立法或制订规则的方式解决。其公平性表现在：接受教育机会的平等，义务教育的强制性和免费就是为了保障公民接受基础教育的机会均等；受教育过程平等，由于经济发展水平的不平衡，不同地区教育的软硬件水平也不平衡，但是在制度上应该追求水平的一致，尤其是在基础教育阶段；尊重社会成员的自由选择权。
　　由此看来，教育公共服务体系的构建既有利于改革以往教育管理“越位”“错位”“缺位”等问题，更好地实现教育公平，为群众提供更优质的教育服务；又是促进社会公平正义的基础，是建设和谐社会的重要途径。党的十七大报告对推动区域协调发展提出了明确要求，构建社会主义和谐社会也要求更大范围和更高程度上的协调和公平。为此，缩小差距、促进区域协调发展已成为目前政府的工作重点，缩小教育差距尤其是缩小入学机会差距也将成为国家公共教育政策的重要命题。造成教育差距的原因很多，缩小区域发展差距需要全社会的共同努力，但首要责任在政府，关键在于建立限制和缩小教育差距的制度，制订更加完善的公共教育政策。
　　
　　二、我国教育公共服务体系的创新与构建
　　
　　随着我国行政体制改革深人和政府公共性服务职能的加强，作为我国公共服务体系基本内容之一的教育公共服务，必须促进公共服务体系的创新，提高公共服务水平，建立与社会主义市场体系相适应的公共服务体系。
　　
　　(一)把教育公共服务作为政府的一项基本职责
　　要推进教育公共服务观念的创新，就要进一步强化政府在教育公共服务方面的职能和责任。满足公共需求，提供教育公共服务，是现代政府的一项基本职责，是衡量政府管理水平和能力的重要指标。一个国家教育公共服务效率、水平如何，关键在政府。要进一步转变政府职能，不仅要重视经济发展，重视经济指标，还要重视教育公共服务建设，重视人文指标；不仅要满足公众的物质需求，还要满足公众的精神需求；要把为公众提供更有效的教育公共服务作为政府工作的一项核心内容。

　　要推进教育公共服务观念的创新，就要始终坚持以人为本。要从满足人民群众的需求、方便人民群众的生活、改进人民群众的生活质量着眼，创新教育公共服务体制，改进教育公共服务供给方式，确定教育公共服务标准和项目。要始终把维护好、实现好、发展好最广大人民群众受教育的根本利益作为加强教育公共服务建设的出发点和最终归宿。改变以往在提供教育公共服务方面成本意识淡薄的做法，树立教育公共服务的成本意识和效率观念，强化对教育公共服务项目的经济核算和预算控制。树立教育公共服务的公平意识，注意处理好效率与公平的关系；树立教育公共服务多样化的观念，努力为不同群体提供多样化的教育公共服务。
　　但是，政府是教育公共服务的主要提供者，是教育公共服务的主体，但这并不意味着政府要包办一切教育公共服务事务。英美等国在转变政府职能的基础上适当引入市场机制，有效地促进了教育公共服务的发展，提高了其效率和质量。而我国的教育事业一直以来都是政府投资、管理，这种政府既是办学者又是管理者同时还是投资者的“三位一体”的角色，一方面使政府不堪重负，另一方面也没能保证教育公共服务的效率和质量。义务教育是公共产品，但超出国家基本提供标准以外的特殊教育费用则由使用者从私人提供者那里购买，基础教育以外的其他教育都应当算作准公共产品。在这个领域的公共服务，法律应授权政府主导和监督，借助市场机制，由政府、企业和非营利组织三方共同参与生产和提供。因此，我国应努力尝试建立多元参与的教育管理机制，具体措施包括：明确各级教育行政主管部门的职责，以“投——管——办——评”分离为突破口，给予各级各类学校更多的办学自主权；积极培育各种教育中介组织，推动学校与家长、社区的合作协商；鼓励民间团体或基金力量参与教育事业，扶持各级各类民办学校或教育团体。 (二)实现教育公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化
　　教育公共服务体制创新是教育公共服务创新的核心内容。
　　第一，根据不同教育服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现教育公共服务供给主体的多元化，是教育公共服务体系创新的重要举措。例如：对于那些不具备规模经济特点、进入门槛不高，而政府独立承担又有些力不从心的教育服务项目就可以向民营企业和民间组织开放。而对于那些带有地方服务性质的教育服务项目要采取“谁受益，谁负责”的策略，提高地方政府和有关部门的投入积极性和投入力度。至于那些关系到社会公平、公民基本权利的教育服务项目就需要依靠国家公共部门来保障其服务的数量和质量。
　　第二，要从我国经济发展的实际状况出发，建立和健全公共财政体制，加大政府对教育公共服务的投入。要通过教育公共服务体制的创新，实现供给方式的多样化。要根据我国目前城乡之间、不同的区域之间还存在着较大的不平衡的情况，提供不同的教育公共服务，采取分步推进，逐步消除城乡之间、不同区域之间在教育公共服务方面存在的差别。
　　第三，要通过教育公共服务体制的创新，不断扩大教育公共服务的覆盖范围。这主要包括以下三个方面：一是要不断扩大教育公共服务项目的范围，以满足人民群众不断增长的多方面的物质和精神需求；二是要不断扩大教育公共服务不同群体的覆盖范围，满足不同职业、不同年龄人群的公共需求；三是要不断扩大教育公共服务区域的覆盖范围，实现教育公共服务供给主体多元化和供给方式的多样化；这一方面可以减轻政府的财政负担，另一方面也可以提高教育公共服务的质量和效率，还能够扩大服务范围，惠及更多的国民。需要注意的是，教育公共服务供给主体多元化的建设要切实体现教育服务的“公共性”，更要体现教育服务的公平原则。
　　
　　(三)完善教育公共服务的监管和评价体制
　　追求公平性是教育公共服务的基本特征，而建立以中介评估为主导的多元化教育监管和评价体系，是实现教育公共服务公平性的重要手段和途径。
　　目前我国的教育监管体制存在的主要问题是：政事不分，管办不分。这样的监管体制极易导致监管规则的制订与执行公正性不强、监管的有效性不强、教育腐败等问题。所以，构建有效的教育服务监管体制，要注意以下几点。
　　第一，要实现教育行政部门与监管部门分离，成立独立的教育监管机构。虽然我国各级政府都有教育督导机构，但这些机构主要是针对下级部门和学校，其权力归属不明确，对同级政府部门缺乏制约性。在我们国家整个行政监督体系中，行政监察以其监督的专门性、全面性、权威性而居于非常突出的地位，因此，建议在监察部门下设教育监察部门，这样有利于对教育行政进行有效监督，同时，在全国人大设立教育法律监察委员会，地方也设立相应机构，组建监督信息网络。
　　第二，完善教育监管法规。目前我国的教育监管法规还不完备，从《义务教育法》《教师法》等现有法律文本中不难发现，有关“监管”的法律规定很少，而且在这些仅有的规定中又以原则性要求居多，缺乏翔实的实施细则和责任分工，不够系统，导致在实际的监管工作中常常出现操作难的问题。所以，完善教育监管法规是对教育公共服务进行有效监管的一个重要前提和基础。

　　第三，要充分发挥社会监督的作用。只有将政府的专门监管和社会监督结合起来，才能形成一种多线形的监督网络，才能有效地对教育行为进行监管。其中最重要的就是发展社会性教育评估中介组织，对政府某些政策、规定、行为进行调研、评估，并通过舆论的作用，对政府行为进行评价。同时可以引入“专家小组”或“顾问团”等监督机制。因为“专家小组”或“顾问团”常常为教育行政主管部门的教育决策提供建议，他们对于一项教育决策的产生、实施以及结果有着专业的认识，可以通过他们对决策者和决策过程进行监督，从而实现决策的科学化、合理化。
　　第四，将“听证制度”引入教育行政部门政策的制订和执行中。所谓“听证制度”是指政府组织在作出直接涉及公众或公民利益的公共决策时，听取利益关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性程序。这一制度的功能在于公民直接参与公共决策，听取不同利益代表的声音，保障社会公正，规范决策机制，使决策公开化、透明化、规范化，提高效率及理性决策。虽然，听政制度在我国的历史并不长，但鉴于它的以上优势，将它引入教育监管体系还是值得尝试的。
　　但是较长期以来，我国的教育评价都是由政府组织进行的，这种教育评价并不利于教育公共服务公平性的实现。因为政府本身就是教育事业的承办者、学校的管理者，这样的身份使其难以客观、公正地对教育公共服务进行评价。因此，要实现教育评价的公平性，评价机构的中立性是关键。事实上，许多国家都已建立了独立于政府教育行政部门的教育评价机构，并且取得良好的效果。我国应当借鉴这些国际经验，积极建立以中介评估为主导的多元化教育评价体系，努力实现政府行为由集权模式到宏观指导模式的转变，鼓励各学术团体、专业协会、民间组织等民间评估机构积极参与教育评价，促进独立、权威中介机构健康发展。