论戴维·赫尔德的全球治理思想

　摘 要:戴维·赫尔德是当代著名的全球治理专家,其全球治理思想独具特色。赫尔德从全球化的发展出发,对全球化的本质及其影响进行了界定,指出了全球治理的必要性及其现实条件;同时,赫尔德又从正义和民主的原则出发,以平等的个人为价值趋向,探讨了全球治理的规范基础及其对理想国际秩序的道德诉求;在此基础上,赫尔德转向世界主义哲学传统,构建出了世界主义民主这一新的全球治理模式。赫尔德的全球治理思想具有重要的学术价值,但其过于规范性的理论建构又使其呈现出一定的缺陷。

　　关 键 词:戴维·赫尔德;全球治理;正义;世界主义民主

　　Abstract:David Held is a famous scholar in global governance, and his idea about global governance is so distinctive. He defined the essence of globalization and how and what it affected, then analyzed the necessity and the actual conditions for global governance. In addition, he explored the normative foundation on which the global governance is available and laid claim morally to the ideal international order on the principle of justice and democracy, based on the values-oriented equality of inpiduals. As a result, Held turned to the philosophy of cosmopolitanism to frame a new global governance model, i.e., the cosmopolitan democracy. Held's idea about global governance is really of high academic value, but there are some theoretic defects because of his overemphasized normative necessity.

　　Key words:David Held; global governance; justice; cosmopolitan democracy

　　全球治理理论于20世纪90年代兴起,它是随着全球化的发展而出现的。全球治理的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)首先提出“没有政府的治理”理论［1］,引起人们广泛关注。随后,对全球治理的探讨迅速风靡于政治学和国际关系学界。在欧洲,也涌现出许多著名的全球治理专家,英国学者戴维·赫尔德(David Held)便是其中显赫的一位。赫尔德现为伦敦经济学院政治学教授、伦敦经济学院全球治理研究中心主任、英国政体出版社(Polity Press)创始人之一。赫尔德长期致力于全球化与全球治理研究,在国际学术界影响甚大。本文通过对赫尔德相关理论文本的解读,从全球治理的必要性及其现实条件、全球治理的规范基础、全球治理模式的构建三个层面对赫尔德的全球治理思想作一简要勾勒,并在此基础上作初步的评论。
　　
　　一、 全球治理的必要性及其现实条件
　　
　　赫尔德对全球治理的研究,首先是以探讨全球化为出发点的。“全球化以一种全新的紧迫性,提出了世界事务应该如何治理的问题。”［2］11因此,探究全球治理,必须首先明确全球化的含义及其实质。在赫尔德看来,全球化是一个(或一组)体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程,这一过程导致了跨大陆或区域间的流动以及活动、交往和权力实施的网络,并可以根据全球相互流动的广度、强度、速度和影响对全球化进行衡量［3］16。赫尔德对全球化的理解,是立足于历史变革的视角来考察的,全球化在不同的历史阶段表现出不同的特征。就当代全球化而言,赫尔德认为,当代全球化在全球流动规模的质和量两方面都超出了历史以往时期,当代是各领域、各方面的全球化模式实现历史性汇合与集中的独特时代,这些领域包括政治、法律、军事、文化、人口迁移、经济活动和全球环境［3］425。因此,当代全球化是史无前例的,它对社会各个领域都产生了深远影响,它正在重塑人类生活和全球秩序的样式。然而,全球化在孕育人类发展机遇的同时,又使人类面临严重挑战。一方面,全球化的发展使人类成为一个重叠的命运共同体(Overlapping Communities of Fate),各国人民的命运日益紧密地联系在一起,在这种情况下,国家内部的地方性事件可能造成全球性的影响,各种跨国性力量和行为体也会影响到国家内部。比如,一个国家在其国内乱砍滥伐森林的决定可能破坏全球环境,另一个国家在其边界建设核电站则会威胁到其邻国的安全,而国际货币基金组织的某项决策也可能严重妨碍一个国家内部的金融稳定,等等。这种情况表明,国家的边界越来越具有可渗透性,以主权国家为核心的“维斯特伐利亚”治理模式正在失去效力。在赫尔德看来,超越“维斯特伐利亚”模式,走向全球治理,已成为人类历史继民族国家形成之后的又一次重大转折。另一方面,全球化发展也致使各种全球问题更加彰显,它们急需人类找到共同的出路［4］。全球发展不平衡、环境污染、生态破坏、全球变暖、跨国犯罪、恐怖主义、极端宗教主义,等等,随着全球化的发展也全球化了。这些问题影响到人类的共同利益,其解决又是任何一个国家都无法单独实现的。因此,赫尔德认为,全球治理就成为人类应对全球问题的必然选择。

　　与此同时,赫尔德在全球化的发展中也看到了实施全球治理的现实条件与可能性。
　　首先,在经济领域,跨国公司已成为全球经济活动的重要组织者,它们在全球从事跨国性的生产、贸易与金融活动,其母公司与各地的分公司之间已经形成一个严密的跨国协调网络。同时,各种非政府商业组织和金融机构也日趋活跃,这些商业机构和实体已经打破国家对经济权力的垄断,建立起纵横交错的跨国协调机制。像美国的穆迪、标准普尔等私人金融评估机构,其影响已贯通全球,对全球金融投资发挥着重要的引导作用。
　　其次,在政治领域,政治全球化已经使政治组织的本质和形式发生了重大变革,出现了“全球政治”的新特征。赫尔德认为,全球政治意味着传统上把政治分为国内政治与国际政治、地方政治与非地方政治的做法已不再有效,政治关系在空间和时间上被扩展与延伸了,政治权力和政治活动已跨越现代民族国家界限,表现出无处不在的特点［3］49。各种非国家行为体大量涌现,国家权力被来自下边的次国家(sub-national)组织[注:这里的次国家组织主要指国内的地方性团体、机构或个人所建立的各种民间组织。]、水平方向的跨国家(transnational)组织、上边的超国家(supranational)组织[注:这里的超国家组织主要指那些对国家具有一定约束力、其活动又具有一定独立性的全球或区域性政府间组织,如联合国、欧盟等。]所分割,国家从唯一的“政治权力容器”(containers of political power)变成了诸多权威形式中的一种。因此,国家被嵌入到了一个由各种组织、协议、机构、制度安排交织构成的政治网络中,集中于空间的政治行动,不管是在城市还是在次国家地区,都陷入了政治互动的巨大网络中［5］73。
　　最后,在社会领域,各种社会运动与民间组织、团体的兴起,意味着在国家与市场之外已经形成了一个全球性的市民社会。这些民间组织在环境、人权、反战、反贫困、卫生、人道主义援助等不同领域广泛开展活动,或是游说、抗议、游行,或是从事跨国倡议与宣传,从而发挥了国家所不能替代的作用。像大赦国际、国际红十字会、绿色和平组织等团体,其在道义和舆论上的影响甚至超过了许多中小国家。
　　基于以上事实,赫尔德认为,全球治理并非是从零开始的,在国家、跨国公司、国际组织、国际商业机构以及民间社会团体之间,已经形成了一个巨大的全球治理之网,全球治理作为一种事实正处于发展中。因此,作为一个分析工具的治理概念,指的就是这一为实现公共目标进行社会协调的过程,在这个过程中,国家起的是一种战略性作用,而不一定是主导作用［2］12－13。
　　
　　二、 全球治理的规范基础与价值趋向
　　
　　全球治理是一个规范性与经验性互动统一的领域［6］,赫尔德的全球治理思想也孕育着其对理想国际秩序的规范诉求。赫尔德早年曾致力于社会批判理论(法兰克福学派)研究［7］,继而又转向民主理论的探讨［8］,这一学术经历使赫尔德对正义和民主的价值怀有深深的留恋,这些价值也随着赫尔德对全球治理的研究而渗透到其全球治理思想中,并成为其全球治理思想的规范基础。以正义和民主作为全球治理的规范基础,赫尔德最终的道德价值目标趋向了作为平等个体的人。
　　从正义的角度看,赫尔德在其全球治理思想中总体上坚持的是一种公平的正义观。这种正义观遵循罗尔斯(John Rawls)在《正义论》中所论述的两个基本原则:第一,每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权;第二,对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益,而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起［9］。但是,对赫尔德来说,这种正义要求不应仅局限于国内,还应该把它推广延伸到国际社会。因此,赫尔德的正义立场更接近于贝茨(Charles Beitz)和博格(Thomas Pogge)的全球分配正义主张。赫尔德认为,当代全球化的发展已经产生了新的全球分层与不平等模式,贫富差距越来越大。那些在资源、经济基础、政治体制等方面具有优势的群体,成为全球化的最大赢家,而那些经济基础薄弱、发展水平低的国家,则成为全球化的边缘群体。全球经济、社会发展的不平等,使那些处于极端贫困和脆弱中的人们,生活在孤独、凄凉、绝望和短寿之中。如果他们的经济和政治权利长期被漠视,他们的生活长期得不到改善,那么恐怖主义、极端主义便会滋生,而这些问题又不能单独留给市场去解决。因此,赫尔德主张,全球治理必须和社会正义原则结合起来,并以此来重构全球市场活动［10］。这一原则的实现则要求必须改革现有的全球政治、经济安排和全球治理结构,使全球资源流动有利于发展中国家,发达国家也要增加对贫穷国家的援助,使他们也能从全球化中受益,从而缩小严重的全球两极分化。唯有能够实现全球公平的治理安排,才符合正义的要求。
　　另一方面,赫尔德又从民主的角度对全球治理及其结构安排进行了规范性审视。赫尔德认为,经过历史沉淀,民主原则已被世界各国广泛接受,“民主赋予现代政治生活以合法性的曙光:法律、规则和政策只要是‘民主的’便具有了正当性”［11］。民主原则意味着全球治理安排与结构应该使每个人都能直接地或通过代表间接地参与到影响其生活的全球治理决策中来。但是,在赫尔德看来,这一原则却由于全球化的影响而被扭曲了。“在当今时代存在着一个巨大的悖论:从非洲到东欧,从亚洲到拉丁美洲,当越来越多的国家和组织正在拥护民主思想之时,却正是作为一种国家政治组织形式的民主的有效性出现问题之时。由于人类活动的重要领域逐渐在区域和全球层次上得以组织,民主的命运,特别是独立民主的国家命运,面临着各种问题。”［12］全球化的发展使许多社会经济进程延伸到国家边界之外,因此,一个国家不仅只是为自己决策,其决策还影响到其国家边界以外的人。但是,以民主原则来衡量,那些位于这一国家边界之外的人却未能参与到这一国家的治理安排中来。因此,在国家治理层次上,民主的包容性(inclusiveness)和隶属性(subsidiarity)原则,以及决策者和受决策影响的人之间的对等性原则出现了分裂。国家作为全球治理中最重要的权威机构,其民主责任与效能正在减弱。同时,各种国际组织、跨国公司、商业机构、民间社会团体等虽然可以作为全球治理的机构而存在,并且能够制定具有广泛影响和约束力的各种规则与制度,但是,这些机构本身却存在着民主合法性不足的问题。这些机构和组织的权威并非源于公民同意或授权,在它们的决策中,受其决策影响的人也经常被排除在民主参与之外。因此,符合民主原则的治理结构则要求提高这些机构的民主合法性与民主效能。

　　以正义和民主作为规范基础,赫尔德对当前的全球治理体系持批评态度。赫尔德认为,当前的全球治理体系是一个不民主的、缺乏正义的扭曲体系,它在国际层次上反映的是一种权力等级关系,它经常推动最强大国家和社会力量的利益而牺牲世界大多数居民的利益。因此,必须对当前的全球治理体系进行改革或重建,使其既符合民主参与、民主决策的基本原则,又能确保正义的实现。在赫尔德眼里,民主和正义是统一的,民主是手段,正义是目的。正义的实现,意味着能够以民主的形式去维护每个人平等的权利、利益和价值。由此,赫尔德最终把平等的个人作为其全球治理的主要价值载体,从而使其在全球治理的道德诉求方面转向了世界主义(cosmopolitanism)哲学传统。

　　三、 全球治理模式的构建
　　
　　在赫尔德看来,符合正义与民主的全球治理模式,必然是世界主义的模式。这种治理模式以世界主义价值作为其道德参照系,并以不公平为由拒绝那些建立在无法普遍采用的原则基础之上的实践、规则和制度。就世界主义本身而言,它是以人类个体作为主要价值载体而与社群主义相对立的一种哲学传统,它主张每个人都享有平等的道德地位,他们应获得平等的政治待遇,而不管他们出生或成长在什么共同体中。赫尔德认为,世界主义的历史发展已经历了三种形态:古典世界主义(以斯多葛主义为代表)、康德的“世界公民”思想、当代世界主义［2］458－462。赫尔德在坚持世界主义基本价值的同时,又从民主的角度对其进行了扩展,从而把世界主义概括为八项原则:平等的价值和尊严、主体能动性、个体责任和义务、同意、公共事务必须通过投票程序集体决策、包容性和隶属性、避免严重伤害、可持续性［13］。以这八项原则为道德参照,赫尔德最终构建出了世界主义民主(Cosmopolitan Democracy)这一新的全球治理模式。
　　赫尔德认为,世界主义民主首先意味着决策的全球分散化,它主张某些政策适合于地方政府或国家政府来制定,有一些适合于区域来制定,还有一些则需要建立新的机构来制定。而“当一个公共问题影响到跨国群体时,特别是当低一级的决策层次不能处理国际政策问题,并且民主的合法性只能在跨国环境中才能得到矫正时,则需要国家领土以外的协商决策中心”［14］。因此,世界主义民主是一个多层次的治理体系,治理权威分散在地方、国家、区域、全球等不同层次上。这些层次之间并非是一种等级关系,而是一种协作关系,每个层次都形成一个以公民自我管理为主导的自治共同体。在每一个治理层次上,民主和正义原则都可以通过公民自治来实现。对个人而言,世界主义民主则意味着他们需要拥有多重的公民身份。也就是说,他们不仅是自己所在共同体的公民,还是更大的区域的公民,而且还是世界共同体的公民。这样,他们就能够打破地方或国家对其公民身份的限制,通过民主途径在不同层次上参与那些影响到其生活的决策,以此来维护个体的权利和平等的价值。
　　另一方面,赫尔德又通过全球制度的改革与重建来寻找实现世界主义民主的现实途径。也就是说,世界主义民主的实现,必须要以国际制度和机构作为支撑。但赫尔德认为,现有的国际机构却不能满足世界主义民主的要求。首先,无数的国际政府机构之间没有明确的劳动分工,功能经常重叠,命令经常冲突,目标模糊不清。其次,国际机构体系具有惰性,这些机构在面临关于手段、目标、成本等的不同看法时不能够得出集体的问题解决方案。第三,对于跨越国内和国外边界的问题,往往没有得到国际机构充分的理解和领会,也没有得到充分的解决,因为全球层次的全球问题缺乏基本的归属［5］94－97。因此,赫尔德主张要对现有的国际机构和制度进行改革或重建,努力创造一种地区和全球层次上有效的和负责的行政管理、立法和执行的能力,以此来补充地方和国家层次上的这些能力。
　　那么,全球制度的改革与重建应如何进行呢?秉承世界主义民主之要义,赫尔德又进一步提出了以下几点主张:①成立由所有国家和机构组成的权威性议会可以改进联合国大会或者对其进行补充;②建立可行的区域议会和治理结构,在这些实体已经存在的地方则加强它们的作用;③开放功能性政府间组织(比如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行),以接受公众的检测和对它们议程的设定;④在政府间组织孱弱或缺乏执行能力的地方,建立新的机制和组织,比如在环境和社会事务领域;⑤加强国家的和跨国的公民社会组织的透明性和责任性;⑥如果在主要全球问题实施的优先权上有争议,可以在区域或全球层次上运用跨国家的全体公民投票来解决;⑦完善法律的贯彻和强制能力,包括维持和平及缔造和平的能力,组建一支以公民个体而非国家为基础的全球军事力量,以帮助应付严重的区域和全球安全威胁［5］110－113。
　　赫尔德的主张实际上是要加强在国家之外的区域和全球层次上的独立政治权威和管理能力的发展,但赫尔德并不否认国家依旧重要的论点。赫尔德谨慎地指出,这些制度建设并不是要取缔国家的权威,而是说,世界主义民主既认识到民族国家将继续发挥重要作用,同时又主张多层次的治理以解决更广泛的、全球性的问题。世界主义民主的目标是在城市、国家以及区域和全球网络中同时建立起一个透明、民主的政治秩序［5］113。

　　对于世界主义民主的治理前景,赫尔德持谨慎乐观态度。赫尔德认为,世界主义民主的发展并非是从零开始的,“世界主义观念正处于二战后法律和政治重大发展的核心”［15］。虽然现在有很多不利因素,比如现在基本的政治单元仍然是民族国家,新的原教旨主义、部族主义的兴起,国际冲突的频发,等等,但是,随着政治权威和新治理形式在民族国家以下、以上和水平方向的扩散,以及新形式的国际法如战争法、人权法和环境机制开始构成一种普遍准则,世界主义契约已经处于形成当中。因此,构建世界主义民主这座理论大厦的基础还是存在的。赫尔德乐观地指出,从比较的角度看,在16至17世纪,欧洲充满了民族冲突、宗教斗争和分散的权威,世俗国家的观念似乎是一个不可能实现的目标,然而在不到200年的时间里,现代民族国家的政治秩序却被确立起来了。在当前阶段,具有同样重要意义的变革虽然不可能在短期内完成,但是世界主义已不是一个像霍布斯在《利维坦》中所描绘的现代国家理论那么乌托邦的工程了［16］。
　　
　　四、 赫尔德全球治理思想的意义与不足
　　
　　赫尔德的全球治理思想在学术界产生了很大反响,尤其是其对全球正义、全球民主的大力倡导和对世界主义民主模式的构建,更为学术界所瞩目。从积极的一面看,其意义主要表现为以下几点。
　　首先,赫尔德的全球治理思想在现实主义、新自由制度主义、新马克思主义这些治理观念之外,为人们提供了一种以世界主义为道德参照的全球治理观,从而拓展了人们的理论视野。现实主义强调国家和权力在全球治理中的决定作用,主张基于地缘政治或是一种国家间合作的“俱乐部”模式对全球实施治理;新自由制度主义强调不同行为体之间的合作,强调国际制度(机制)在全球治理中的核心地位;新马克思主义则强调全球治理的资本主义结构规则本质,认为全球治理机构并不只起管制的作用,它们还是斗争的场所,斗争的结果有可能改变世界的秩序［2］19。赫尔德的全球治理思想与这几种理论既有交叉,又有区别。赫尔德既看到了国家在全球治理中的作用,反对罗西瑙“没有政府的治理”主张,也重视各种国际制度的作用,但他对当今全球资本主义的治理体系又持批评态度。因此,赫尔德的全球治理思想别具一格,为学术界展示了一种令人耳目一新的理论视角。
　　其次,赫尔德构建的世界主义民主模式,把正义和民主从国家边界的束缚中解放出来,把它们推向全球,从而开辟了一条使民主与正义原则在全球能够持续下去的新途径。自古希腊到现在,民主和正义问题已被人们讨论了2?500多年,然而,大多数思想家却认为它们的应用范围只能是城邦或在民族国家边界之内,在国家之间、跨国领域、区域之间乃至全球追求民主和正义是不现实的。罗尔斯虽然提出了著名的正义论原则,但他却坚决反对在全球实现分配正义,从而把其正义原则严格限定在了国家边界以内。罗伯特·达尔提出了著名的多头政治民主理论,并严密分析了民主从理想到城邦以及从城邦到民族国家的两次转型,但其对超越国家的全球民主前景却并不乐观［17］。然而,赫尔德却敢于突破陈见,不但指出了传统民主与正义理论的局限,而且在全球化背景下对正义和民主的实现进行了世界主义民主模式的构建,这种理论创新的勇气和精神是难能可贵的。
　　最后,赫尔德的全球治理思想既彰显着传统的欧洲学术思想与风格,又充满着鲜活的时代气息,从而在思想传统与现代实践之间达到了有机结合。从思想史的角度看,世界主义主要是一种欧洲思想传统,它经历了从古希腊斯多葛学派、中世纪救赎神学、康德的世界公民思想到当代世界主义的发展脉络,其在欧洲(包括美国)以外的发展和影响并不明显。随着全球化的发展,世界主义在当代欧洲再次掀起了一股复兴浪潮,哈贝马斯、布赖恩·巴里(Brian Barry)等人成为这一思想的主要传播者。赫尔德的全球治理思想也受到了这一欧洲学术氛围的影响。另一方面,赫尔德的全球治理思想也是对当代欧洲特别是欧盟及其治理结构发展进行理论升华的产物。赫尔德本人也承认,欧盟的发展与治理实践为其全球治理思想提供了现实灵感与经验基础［18］。因此,赫尔德的全球治理思想又表现出了鲜明的现实性和针对性。也正因为如此,赫尔德的全球治理思想才会超出纯粹的理论层面,在当代欧洲政界产生广泛的影响。
　　但是,金无足赤,赫尔德的全球治理思想也存在明显的缺陷,从而招致了许多学者的批评。首先,从其理论定位来看,赫尔德全球治理思想中的规范色彩过于强烈,左翼倾向比较明显,由此给人留下了乌托邦的印象。在当今世界,民族国家仍然主导着全球秩序,因此,赫尔德的全球治理方略必然会首先遭到国家的阻挠。同时,就目前而言,各国公民的认同仍然是基于国家或地方而构建的,他们对更高层次共同体的认同感并不强烈,即使赋予公民多重的公民身份,使其有资格参与不同层次的决策治理,他们仍然会以地方或国家为主要参照,而很难首先把自己作为一个世界公民来定位。一些现实主义者甚至认为,世界主义及其关于全球公民身份和跨国民主的概念只不过是一些空洞的辞藻,是乌托邦式的想象及其有限愿望的产物［19］153。其次,在当前现实中虽然存在着世界主义的积极因素,但赫尔德明显地夸大了这一现实。第二次世界大战后,在人权、环境和战争法等领域,确实出现了一些以个人而非国家为价值载体的全球法律,如1948年的《世界人权宣言》、1966年的《公民权利与政治权利公约》等等,但是,这些世界主义契约在整个国际法体系中仅居于少数地位,它们并不能为世界主义全球治理提供充分的现实支撑。再次,赫尔德对全球治理的制度设计也表现出明显的集权倾向。在全球建立具有很大立法与调节权力的新政治机构来增进民主和正义,而又不至于使人们受到新的集权机构摆布,这本身就是一个两难困境。最后,丹尼洛·佐罗(Danilo Zolo)的提醒也值得人们注意:“任何一种世界主义方案如果在本质上不是对霸权或暴力行为的承诺,它还能是什么呢”［19］15。因此,赫尔德的全球治理思想很容易成为某些西方大国谋取私利的工具或道德借口。这一点则尤其值得人们注意。

　　
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