现代国家建构与土地制度变迁(1)

[提要]本文由近年来争论激烈的《物权法》中的土地权属问题的讨论而引起，从现代国家建构的角度分析中国的土地制度变迁。现代国家包括民族－国家和民主－国家的双重性。“土地归公”遵循的是民族－国家的逻辑，它为建构统一的主权、强大的中央权威和对乡土社会的渗透提供了基础。但是，民族－国家的持续性合法基础来自于国民认同。随着统一的民族－国家的建构，农民获得土地权益的要求愈益强烈。从家庭经营到《物权法》的“地权属民”原则，是民主－国家建构的逻辑，也是现代国家建构中民族－国家与民主－国家达到相对均衡的产物，它可以建构起农民对国家的制度化认同。　

[关键词]现代国家　土地制度　变迁

举世关注的《物权法》立法历经数载，进入程序后数易其稿。立法时间之久，讨论之热烈，争议之尖锐，都是创记录的。这对于将问题引向深入，使这部法律能够更经得起历史考验，本是一件好事。但遗憾的是，由于异议方一开始就将这一问题上升到意识形态层面，以“政治正确”的立场说明自己的观点，从而造成不同意见者的“集体失语”，未能通过学术对话将这一讨论引向深入并进入学理层面。当下，这一意气性争论回归平和，使我们能够从学理层面从容讨论相关问题。

《物权法》是明确财产权属，调整财产关系的法律。其中，土地财产是重要内容。涉及到土地财产争论的背后实际上有两种逻辑支配：一是国家（政府）逻辑，即认为只有国家才能代表全体人民整体利益，国家所有权优先，以国家为本位；一是国民逻辑，即认为土地财产权应该更多地由作为国民的农民所支配，公民个人的财产权也是神圣不可剥夺的。由此可见，在中国，土地制度不仅是经济制度、法律制度，更涉及政治制度，涉及到对国家的理解。本文试图从现代国家建构的视角，对中国的土地制度变迁作一政治学探讨。

一、“土地归公”：民族-国家的逻辑

在讨论土地制度之前，必须明确两个基本概念。一是国家构成的三要素，即国家是由政府、人民和土地结合而成的。二是土地的两重性，即土地又可分为领土（国土）与耕地。国家的三要素与土地的两重性便会造成复杂的土地关系和土地制度。当然这种复杂性只是在进入现代国家之后才日益显现。

现代国家是在有明确的领土边界范围内行使统治权的国家。[①]凡是一个国家所统辖区域的土地，可称之为领土。国家主权在相当程度体现于对其土地的统辖权。而用于耕种并以此获得生活资料和收益的土地，则是耕地。拥有一定数量耕地权并以此获得地租的人曾经被称之为地主。领土权和耕地权是两个不同的范畴。前者是政治权，后者是经济权。

在传统社会，都经历过一个分封裂土的时代，耕地的主人同时是某一地方的实际统治者。最为典型的是西欧封建社会。西欧封建社会被称之为领主社会，即一个地方的领主同时统辖所领有的土地和居住在土地上的人民。领主、领地之间相互隔绝，互不联系。耕种土地的农民效忠和依附于领主。领主实际上是地方的主权者。中世纪的西欧正是由一个个独立自主、分散分裂的封建领主庄园构成的。但随着现代民族－国家的生长，国家的版图和疆域扩大，中央权威的建立，领土权和耕地权相分离。国家领土由中央政府和各级地方政府所管辖，耕地的主人只是对国家领土内的耕地享有支配权。因此，现代国家的建构过程，实际上是将分散的土地权力日益集中于国家，形成统一的国家领土主权的过程。国家通过控制所统辖的土地控制人民，使人民成为具有某一国籍和国家某一地方的居民，或者将某一耕地分配给人民，由此建立起人民对国家的认同和依附。列宁因此说过，土地国有化“是资产阶级革命的‘最高成就’”。[1]](P396)这种“国有化”实际上构成统一的民族－国家的基础。

与西欧历史不同，中国不仅早就产生国家，而且国家的框架长期延续，土地的国有性突出。由此才有“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”之说。但是，在相当长时间里，国王对其土地的统辖能力不强，只能以土地分封的方式将土地分封给与自己有血缘关系的亲族管辖。管辖封地者成为实际的主权者，既统辖土地，也统辖居住在封地并耕种土地的人口，即所谓“分封裂土”。公元前221年，秦始皇统一中国，决定“不立尺寸之封”，在全国统一推行郡县体制，由此将领土权统一集中于国家，由中央政府及其属下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕种土地或通过占有耕地而收益的经济权力，且也需服从国家的统辖。但是，秦始皇统一中国后，地域和人口都大大扩展。由于自给自足的自然经济及交通信息等技术条件的限制，国家政权并不能有效地行使对土地和人口的管辖权。正如韦伯所说：“政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响；行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生。”[2]（P375）在传统中国，国家正式政权机构到县一级，县以下则实行乡村自治，即主要由地方精英行使管治权。而这些地方精英大都是占有耕地较多的地主。

领土权和耕地权都体现着一种支配关系。国家对领土的统辖需要相应国家机构和暴力机器，并从所统辖的人口中获取税赋和兵役，以维持其统治。地主凭借对耕地的占有而从农民手中获得地租和劳务。特别是作为国家象征的皇帝既是国家领土主权者，又是最大的地主，能够形成强大的专制整合能力，压抑社会新因素的生长。同时，在分散分裂的乡土社会，农民直接面对的则是地方精英。这些地方精英除了拥有较多土地，能够行使经济支配权以外，同时还能够得到正式官僚政权的支持，拥有较高社会威望，是乡村实际的主权者。他们甚至可以处置当地人口的生命，如将那些违背祖训或族规的人沉塘淹死。一般民众可能终身都不会面对皇帝，但必须面对地方精英。因此，拥有较多土地的地方精英是传统国家统治的基础。当然，由于权力和利益关系，作为乡村实际统治者的地方精英与作为国家统治者的皇帝官僚体系又有一定的利害冲突。但，无论是皇帝官僚体系，还是乡村地方精英，都是以控制土地为基础获得其统治权。而农民耕种土地则必须交纳国税和地租。土地及其附加于土地之上的税收和地租成为农民政治态度的支配性因素。

进入近代，中国的重要任务之一是国家整合，面临的最大问题是“一盘散沙”的分散分割状况。造成这种状态的重要原因则是以一个个“小主权者”为中心的“土围子”的存在，使一般民众只有家族，而无国族意识。正如马克思曾经形容的：“他们把自己的全部注意力集中在一块小得可怜的土地上，静静地看着整个帝国的崩溃”。[3]（P67）孙中山作为现代中国的创立者，注意到要推翻帝制，建立独立自主的现代国家，必须唤起民众。而农民则是民众的主要成员，他们是农田的耕作者，却拥有很少或者没有土地。为此，他提出“平均地权”，主张“耕者有其田”。与传统的均分田地的主张不同，孙中山是从现代国家的角度，将获得土地作为平等的国民拥有的一项国民权利。要实现“耕者有其田”，就必须在现代国家的建构中进行土地制度改革，即以国家强制力量为支撑，将地主的土地转移到农民手中。

对于近代以来的中国来说，土地改革具有双重性意义。首先是政治动员，推动现代民族－民主国家的建构。通过土地改革，使占人口大多数的农民获得他们最迫切需要的土地，从而争取到农民的支持。亨廷顿对发展中国家的土地政治有较为深刻的认识，他认为：“没有哪一个社会集团会比拥有土地的农民更加保守，也没有哪一个社会集团会比田地甚少或者交纳过高地租的农民更为革命。”[4](P345)土地改革是决定农民政治态度的关键性因素。其次是消灭“小主权者”，推动国家认同。土地改革是借助国家强制性力量对土地的重新分配，在这一过程中，原先拥有较多土地的地主在失去土地的同时，也会失去对乡村地方的统治权。由于土地改革需要借助新兴国家政权的力量，农民在获得土地的同时，则会建构起对新兴国家政权的认同和效忠。

孙中山先生注意到农民在国民革命中的作用，提出了耕者有其田的主张，但限于条件的制约，没有能够实施并有效地动员农民。而共产党一崛起，就将农民作为革命的依靠力量，领导农民运动。特别是当共产党将革命的重心转移到农村，建立农村革命根据地之后，更是将农民作为革命的主体，将土地革命作为革命的主要内容。从1927年到1937年的第一次国内革命战争又称之为土地革命战争。在革命根据地，共产党以军事力量为支持，“打土豪分田地”，农民不仅获得了土地，而且成为政权的执掌者，与此同时也成为共产党的拥护和支持者。即使在抗日战争时期，共产党也实行了“减租减息”等有利于农民的政策。如毛泽东所说：“中国没有单独代表农民的政党，民族资产阶级的政党没有坚决的土地纲领，因此，只有制订和执行了坚决的土地纲领、为农民利益而认真奋斗、因而获得最广大农民群众作为自己伟大同盟军的中国共产党，成了农民和一切革命民主派的领导者。”[5]（P1075）正是由于农民的支持，共产党取得国家政权。伴随中华人民共和国的建立，借助国家政权的力量，更是在全国范围内开展了土地改革运动。

在中国，土地改革不仅在于其经济意义，更在于其政治价值，即推动着现代民族－国家的建构和统治权威的确立。首先，土地改革消灭了原先作为“小主权者”的地主阶级，推动土地权力的集中，促进了国家的一体化。土地改革是在新兴的政权主导下进行的，在剥夺地主阶级土地的同时，原有的经济控制权得以集中到国家手中。土地改革与政权建设是同步进行的。通过土地改革，政府得以垄断合法使用暴力的权力。过往的地方精英利用土地的支配权实际行使乡村治理权的状况得以改变。同时，土地改革是在国家机器的支持下进行的，是国家分田给农民。国家不仅是领土的统辖者，而且成为耕地的分配者。由此确立了国家在乡村治理体系中的中心和主导地位，打通了长期历史以来上层统治与下层社会的阻隔，将乡土社会统合到国家体系中来。正如曾经领导和参与过土改的农村政策专家杜润生先生所评价的，土地改革的历史意义在于，“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力，以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说，其意义尤为重大。”[6]（P20）其次，土地改革的直接受益者是农民，而最大的政治收益者则是共产党。通过分配土地，党取得了广大农民的政治支持，使共产党作为一个现代政党得以将根基延伸于广阔的乡村田野。杜润生先生将其概括为，土地改革是“农民取得土地，党取得农民”。[7 (p20)土地改革与政党下乡几乎是同时进行的。没有后者，土地改革难以动员和开展，而没有前者，政党就不能在广阔和乡村田野中建立起稳固的组织体系。正是在土地改革中确立了党组织在乡村治理体系中的中心和主导地位，并使党的意志能够通过庞大的组织网络传递到乡村，实现有效的政治整合。所以，中国的土地改革实际上是一场政治革命，它不仅重新分配了土地，更重要的是为建构一个权力集中而又有强大渗透能力的现代民族－国家奠定了基础。

土地改革是在国家强制力量的支持下，将地主的土地转移给农民，实现了土地的相对国有化，即国家获得了完整的领土主权，而耕地的所有权则归属于农民。因此，土地改革作为农村社会结构的变革，它成功地消灭了一个拥有实际支配权的地主阶级，却使国家面对着数亿平分了土地的农户。这些农户虽然在乡村治理中不具有“小主权者”的地位，但他们在经济上毕竟属于“小私有者”。高度分散的私人利益决定了他们有可能根据个人利益最大化的逻辑决定其行为，并与国家利益相冲突。因为，新中国建立之后的国家主要目标是工业化，工业化所需要的原始积累则需要农村和农民的支持。这种支持有可能牺牲农民利益，从而使农民个人行为与国家整体目标发生冲突。从国家目标看，土地改革后的分散农民中蕴含着维护个人利益的“自发的资本主义倾向”，需要加以防止。其主要措施就是组织农民，实行集体化。而集体化的基础性内容就是土地资源的集体所有，即将土地的支配权由分散的农民个人手中转移到集体组织手中。

本来，土地改革后，农村中出现了农民自发地互助合作的现象，这主要是农业生产发展的需要。但是，在随后的集体化运动中，原有分散在农民手中的土地资源统一归属于公有性质的集体组织，实行农村土地集体所有制。1955年11月9日全国人大常委会第24次会议通过的《农业生产合作社示范章程草案》第一条规定：农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，“它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化”[8]（P324）。特别是在集体化运动中产生的人民公社，属于“政社合一”，经济组织和政权组织合为一体。虽然土地属于公社社员集体所有，但实际支配权则控制在公社组织中的国家干部和准国家干部手中。正因为如此，国家领土和农业耕地具有了前所未有的高度重合性。政权组织不仅是国家领土的主权者，而且是农业耕地的主权者。通过土地的集体所有，国家将原来散落于农民手中的土地所有权高度集中到自己手中，并通过统一控制土地资源整合乡村，得以使国家权力渗透到广阔的乡土社会，使广大农民成为国家的附着者。农民个人行为与国家整体目标高度同一化。

通过以上论述，可以看出，20世纪80年代之前的中国土地制度变迁基本上都是围绕民族－国家的建构而展开的。民族－国家的基本逻辑是统一的主权、强大的中央权威和对社会的支配力。中国以国家力量推动的土地改革、集体化，实行“土地归公”，不仅建立了统一的领土主权，而且耕地的私权集中于国家之手。国家不仅有土地的终极所有权，而且通过各级“代理者”直接支配和控制土地，以此建构自己的强大权威。这一状况使得牢固建构起农民的“土地国有”观念，尽管农村土地在法律制度属于集体所有。[②]

二、“地权属民”：民主-国家的逻辑

20世纪80年代以后，中国的土地制度发生了重大变化，这就是政社合一的人民公社体制被废除，实行土地的家庭承包经营。由家庭经营的“责任田”到《物权法》对农民土地权属的确认，实际是顺理成章的。但这一顺理成章的行为为什么会引起巨大的争论和完全对立的意见呢？这在于由《物权法》的农民土地权属的确认遵循的是现代国家的另一逻辑，即民主－国家的逻辑。