(3)规模不够支撑加入WTO后自然垄断行业残酷竞争的需要。我国承诺入世后开放一些垄断行业,这些行业面临着激烈的竞争,譬如电信市场、民航市场、交通运输市场、能源领域等均对外资实行程度不等的开放。这些行业通常是发展速度较快、市场规模较大、增长前景较好的领域,因而也吸引了众多外商极大关注,也就是说在这些领域国内企业必将面临国际大公司的强势竞争。规模偏小,效率又低,这样与国际巨头的竞争就失去了规模优势。
4 重塑我国自然垄断行业的管制机制
我国对自然垄断行业的政府管制与西方国家的背景完全不同。20世纪70年代在西方国家兴起的放松管制,针对的是在成熟市场经济环境中形成的政府管制,是内含在市场经济条件下政府经济性管制之中的。在我国,由于市场经济是由计划经济转变来的,自然垄断产业除了在很大程度上由政府控制外,还具有某些特殊性:(1)行政性垄断倾向明显。在向市场经济的转变过程中,原来有计划控制的资源配置权力逐渐转化在垄断里,形成行政性垄断,造成竞争与进入的壁垒。而行政性垄断是一种超经济壁垒,它的存在抬高了市场准入门槛造成了较高的市场进入成本。(2)自然垄断和人为行政垄断纠缠在一起。这使得我国管制性行业与自然垄断性行业难以区分。自然垄断中带有行政管制的倾向,而行政管制的矛头也通常指向自然垄断,自然垄断与管制型垄断时常并存于同一个行业中。针对这些特殊情况,笔者认为应该从以下几个方面重塑我国自然垄断行业的管制机制:
(1)尽快出台反垄断法,确立自然垄断行业中的竞争规则,实现对自然垄断行业的依法管制。反垄断法对公用企业的规制行为主要有以下几种方式:①通过价格管制,禁止不合理的垄断高价。反垄断法是规范市场竞争的法律,反垄断机构对市场需求状况、市场准入及运行成本有更为全面的了解。在对公用企业的价格进行管制时,要充分发挥反垄断机构的作用。在价格管制中,可以采用空间比较、时间比较、成本与利润比较等多种方式,来判断公用企业所提供的产品或服务的价格是否合理。②禁止交叉补贴。一个占据市场支配地位的企业出于打败竞争对手和限制竞争的目的,大幅度的降低竞争产品或服务价格,同时提高垄断产品或服务的价格,在竞争性行业中受到的损失通过垄断业务得到弥补,称之为交叉补贴。反垄断法明确禁止内部业务交叉补贴行为,规定企业必须将其自然垄断业务与非自然垄断业务相剥离组成独立的法人实体。③禁止强迫交易或搭售。我国目前是通过《反不正当竞争法》来对强迫交易或搭售行为进行规制。但笔者认为,强迫交易或搭售实质上是缺乏有效竞争,为竞争不足,由反垄断法规范更为合适。④设立中立而权威的监管机构。依据反垄断法设立的监管机构是自然垄断行业所必需的协调机构。
(2)进一步转变政府职能,真正实现政企分开。我国自然垄断行业改革与放松管制首先涉及的是政府职能的转换,与之相适应的是:一是取消或改造计划体制下的行政“监管”,推进市场化,减少行政垄断;二要解决政府职能的重新定位,即适应市场经济的需要,建立起比较完善的、有利于产业发展的政府监管体制和有效的产业政策管制机制。按照发展社会主义市场经济的要求,政府及有关部门通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有者职能,不再直接干预企业正常的生产经营活动。处于垄断行业的企业应进行规范的公司制改革,健全责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构,对所有者的净资产承担保值增值的责任。
(3)导入竞争机制,提高经济效率。实行政企分开以后,国有企业仍然在市场上占据绝对的垄断地位,要提高经济效率,还必须放松管制,导入竞争机制。在自然垄断行业应扩大多种经济成分规模,培育市场竞争主体。多种经济成分的进入,能够缓解自然垄断行业资金短缺、投资不足的局面。此外,民间资本的进入还能够有效的促进在自然垄断行业建立竞争机制、投资约束机制和风险控制机制。从总体上而言,自然垄断产业具有自然垄断性,但在特定的自然垄断产业中,总是既有自然垄断业务,又有非自然垄断业务。在自然垄断产业导入竞争的一个基本思路是,区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务。对于自然垄断性业务,应该只允许一家或极少数几家企业经营。把自然垄断性业务从其他业务中独立出来,作为政府管制的重点,并引入激励性管制方式,以刺激垄断企业提高效率;而对于非自然垄断性业务放松管制,鼓励多家企业进入并展开竞争,逐步实行竞争性经营,充分发挥竞争机制的作用,促进产业经济效率的提高。
(4)放松管制与强化监管相结合。如美国的电力行业改革后,政府仍保留了部分行业规制。输电与配电环节由于具有明显的自然垄断的特点,因此由各级政府保证其垄断经营。对发电环节的规制主要是在环境保护与安全方面。英国在国际贸易局设立了电力工作组作为政府宏观管理部门,制定政策、法规和规划,并对有关电力的对外贸易、对外投资等负责。这些国家的实践表明,政府应在自然垄断没有消失的领域继续实行管制,而在自然垄断已经消失的领域为促进竞争而进行相应的管制。