我国农村公共产品供给主体的失衡与重构

　　[关键词]农村公共产品　供给主体　失衡　政府

　　自建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题，制约着农业和农村 经济 的发展。从根本上讲，供给效率低下的深层原因就是农村公共产品供给制度出现了失衡，其中供给主体的失衡尤为突出。本文试图在界定供给主体的基础上，对我国农村公共产品供给主体的失衡现象进行深入剖析，进而提出重构的政策建议。

　　二、我国农村公共产品供给主体失衡的原因及其效应分析

　　1.我国农村公共产品供给主体失衡的表现及其原因

　　理论分析和实践经验表明：在农村公共产品的供给中，应依据公共产品的层次和特性，构建政府、农村社区、私人部门、非盈利性组织（也称第三部门）四位一体的农村公共产品的供给主体结构。但目前我国现行的农村公共产品供给体制，在供给主体方面却存在着严重失衡的问题。

　　（1）农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者。现行体制下，私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的 影响 ，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。其表现为：1私人组织（包括 企业 ）参与不够。公共物品私人供给的一个重要障碍就是公共物品所具有的非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不划算。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法，还是布坎南提出的“俱乐部理论”，都强调了产权和效率之间的联系。因而，解决公共产品私人供给问题的前提条件是公共产品的产权明晰。改革开放以来，我国农村公共产品的产权不明晰，产权残缺阻碍了私人组织参与公共产品的供给。同时，在我国，农村公共产品最大的受益者——农民缺乏对农村公共产品进行供给的激励。由于公共产品本身的特性，决定了农民同其他多数人一样，都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。2农村第三部门的发展滞后。第三部门通常是指区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非营利组织的集合，是那些主动承担 社会 公共事务和公共福利事业的社会中介机构，其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等。第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共产品，可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为需求特殊的人群提供特别的公共产品，满足人们多样化的需求。在我国，长期以来，公共产品主要由政府来负责供给，私人组织和第三部门的作用远远没有得到充分发挥。3农村社区作用没有得到充分发挥。近些年来，不少国家对政府、市场与社区的角色重新定位，特别是把传统 政治 学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素，由此，“社区主义”在欧美国家几乎已成为拓展公共管理领域的新思潮。社区作为一个相对独立的“制度化的社会自治领域”，对于解决社区性公共问题、自给社区性公共物品、实现社区性公共利益发挥着极大的作用。在我国农村，由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分失去了应有的自治色彩，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确的表达农民的意愿，难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。

　　（2）供给责任不清，供给主体错位。公共产品自身的特性，决定了政府必然是农村公共产品的重要供给主体。但在实际中，中央与地方在农村公共产品的供给责任划分上不尽合理，造成了农村公共产品供给主体的错位。1有关政府在供给农村公共产品上的缺位。与城市公共产品相比，农村公共产品的明显特征是纯公共产品少，准公共产品多，并且界限相对模糊，加之农村地域的分散和 自然 环境的差异，其生产带有分散性，因而政府提供与否的收缩性较大。在我国，当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。例如，基础 教育 、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策，具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责。2乡镇政府在供给过程中的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡政府承担着与其财力极不相称的职能，支出负担沉重；另一方面，由于乡政府职能过宽，机构设置过多，生产性支出处于萎靡状态，影响了农村公共产品的供给。3村民自治组织——村民委员会在供给过程中的困境。村委会是农村社区内的公共物品的组织者，但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给村委会，从而影响到村级公共产品的有效供给。

　　（3）中央与地方固有事权及支出责任的界定不够明确。主要体现在：中央政府把本应由自己供给的公共物品，通过转移事权交由县乡政府和农村社区提供。由于中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金，只能由农村基层政府和社区自行解决，事权与财权的不统一，导致了农民负担过重。

　2. 农村 公共产品供给主体失衡的负面 影响

　　（1）单靠政府提供无法满足农民实际需求，从根本上制约了农村的 发展 。随着 社会 的进一步发展，农户对公共产品的需求越来越多。单一的政府供给主体，因财力限制和供给的强制性很难完全满足农户的有差异的公共产品需求，既影响农业生产的持续稳定发展，又导致农村党群和干群关系的紧张。

　　（2）政府作为唯一的供给主体使得农村公共产品的供给渠道过于单一，导致农民不堪重负。随着公共产品种类的增多，范围的扩大，公共支出不断增加，政府筹集不到足够的公共资源，政府对农村公共产品的供给越来越丧失主渠道的作用。在政府不能发挥农村公共产品供给的主渠道作用的情况下，其他供给渠道又没有形成，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用和劳动，集资兴建社会公益事业，加重了农民负担。

　　（3）单一、失衡的供给主体制度，使政府从供给机制上管死了一切，限制着 企业 、个人、社会团体等的参与，也给政府的供给部门提供了充分的寻租机会，最终导致城乡公共产品水平的巨大差距（马晓河、方松海，2005）。长期以来政府的重工轻农、重城轻乡政策，使有限的资源源源不断的从农村流向城市，形成了城乡分割的二元 经济 结构，造成城乡相对独立的公共产品供给体系。在农村，农民生产、生活所需要的公共产品大都由农民上缴税费的方式自己来承担，而且公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品，这对于农民和农村地区来讲，显然有失公平。

　　三、我国农村公共产品供给主体重构中的制度安排

　　对上述农村公共产品供给主体失衡的状况，必须在深化农村改革中，改变政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面。笔者认为，在进行农村公共产品供给主体重构中，最重要的是，必须营造一种有益于实现农村公共产品提供主体多元化和多层次制度安排的、良好的政策与制度环境。

　　1.以人为本，树立 科学 的发展观和正确的政绩观，建立城乡一体化均衡的农村公共产品供给制度

　　站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略意义和紧迫性，从根本上实现发展观的转变。按照新的发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实践。摆脱传统的根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚；进一步推进政府自身改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立以人为本的执政理念，增强责任意识；彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品。

　　2.政府提供相应政策，充分调动其他供给主体的积极性和优势

　　各级政府可通过精心策划和宣传，以及提供补贴、奖励、直接委托或各种优惠政策等多种方式，引导、支持、鼓励、吸引政府以外的其他组织和个人对农村公共产品供给的积极参与，并积极引导、帮助、支持其他组织和个人形成一种稳定的或制度化的参与农村公共产品供给的有效机制。实现农村公共产品供给主体的多元化，一定要对建成后的农村社会公共产品明晰产权关系，该属集体的就归集体，该属农民个人的就归农民个人，千万不能做侵犯农民利益的事。产权作为一种强制性的制度安排，只能由政府来界定。只要产权关系明晰了，农村公共产品的多元供给主体结构才能有效形成。

　　3.加快建立农村自主治理的村民自治组织，完善和探讨村民自治的多种实现形式

　　我国广大的农民普遍生活于分散的村落之中，实行村民自治更容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，更容易激发农民参与农村公共产品供给的热情。要让自治组织在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织的各种积极作用，完善和探讨村民自治的多种实现形式，加强农民的汲取机制、共识机制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，充分发挥农民在农村公共产品供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产品供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上农村公共产品供给的正确之路。

　　4.建立、健全农村公共产品供给的相关 法律 、法规

　　农村公共产品的有效供给必须要有法律的保障。如上所述，解决我国农村公共产品的有效供给必须要实现城乡公共物品的统筹供给。大家普遍认同应根据公共产品的不同层次来确定各级政府的供给责任。在我国，由于农民是一个庞大的弱势群体，只有通过法律的规定，使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。就我国 目前 而言，一方面要加快修改不适应新形势的相关法律、法规；另一方面还要细化、完善并制定、出台新的有关农村公共产品供给的相关法律、法规，逐步加快农村公共产品供给的制度化、法制化的步伐。

　　 参考 文献 ：

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　　3.涂晓芳。公共物品的多元化供给[j].中国行政管理，2004，（02）。

　　4.宋巨盛。税费改革后我国农村公共产品的供给研究[j].农业经济，2005，（05）。

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