城市规划与土地规划统筹发展探讨姜光鑫

城市规划与土地规划统筹发展探讨姜光鑫

姜光鑫

新疆巴州国源测绘规划中心新疆库尔勒841000

摘要：近年来，我国的城市建设在不断的完善，城市规划与土地规划之间存在着很多的不同之处，但是，从城市的可持续发展角度出发，两者之间是可以统筹发展的，之间存在着互补关系，土地规划离不开城市规划，同样城市规划也必须以土地规划为坐标，相辅相成。本文对城市规划与土地规划统筹的发展进行了分析探讨。

关键词：城市规划；土地规划；统筹；发展

引言

不论是在发展途径、发展思路还是创新上，两者都要进行有效改革，共同纳入城市发展的总体规划中去，共同兼顾两者关系，在推动城市经济发展繁荣的同时，促进文化、环境等的协调发展。

1城市规划与土地规划之间的区别

1．1成熟程度不同

20世纪50～60年代，我国向前苏联学习并引进了土地规划与城市规划的概念，迄今为止，二者经历的时间已有60余年之久。而土地规划真正起步是在20世纪80年代。然而由于缺乏科学依据以及成熟的方法，规划层次涉及的内容较多，因此一直以来土地规划的发展程度都有待提升。相较于土地规划，城市规划虽然也有诸多不完善的地方，然而总体上来讲，其成熟程度要高于土地规划。特别是20世纪70年代后的10年，不断在理论和实践方面取得巨大的突破。

1．2法律地位不同

在法律方面，土地规划的宏观控制与约束力并没有得到充分体现。相关法律条例仅仅对各级政府对土地利用总体规划的编制责任进行了简单描述，然而规划中宏观控制的对象、规划实施的方法、土地利用总体规划的法律约束力以及违反规范的处置方式都没有得到明确。相较之下，城市规划的实施有《城市规划法》作为法律依据，在相关责任与制度方面，《城市规划法》都予以了明确。

1．3规划思路不同

以上一级下达的基本农田保护面积、耕地保有量、新增建设用地等指标为参考，对供给加以利用实现对需求的制约与引导，强调刚性控制是土地规划的大体思路。而这种自上下达的控制指标在城市规划中并不存在，发展需求的满足才是其重点。城市规划会对城市更多方面因素进行综合分析，例如社会、经济、人文、地理、历史、资源以及产业政策等等，其以市场经济与城市发展的可观规律为依据，对城市发展的规模与目标展开设计，农田与耕地的基本保护在这一过程中基本没有涉及。土地规划具有控制性，而城市规划则没有这一特点。地方政府更多的是将城市发展规模作为重心，对城市规划的重视程度较高，希望不断扩大规模。在利益的驱使以及政府授意之下，规划部门也将城市规划作为重点，如此一来，城市规划与土地规划之间就存在一定的衔接问题。

1．4参数统计口径不同

首先，关于用地指标，土地规划中人均建设用地指标主要分为两个部分，即农村居民点用地指标以及城镇居民点用地指标。为了使耕地总量达到动态平衡的要求，编制对建设用地的均量与总量必须与耕地保有指标相符合作出了明确规定。城市规划在考虑人均建设用地时就没有涉及到目标年耕地保有量以及耕地水平的规划，其以《城市用地分类和规划建设用地标准》为主要参考依据。其次，在人口方面，土地规划将城市与建制镇建成范围内的人口数量定义为城镇人口，其中还有非农业户人口、农业户人口以及集体户人口，没有将流动人口纳入其中。而城市规划提出的城市人口则以居住在建区内的非农业户人口、农业户人口以及一年以上的暂时人口为主。

2城市规划中土地利用存在的问题

2．1指导思想与规范不统一

城市规划与土地规划的范畴都属于对空间的规划，然而在侧重点上二者各有不同，城市内相关用地的布局与组合是城市规划的重心，其对功能性有着高度重视。而土地利用则是对土地资源的合理安排与有效利用进行了强调，其目的在于土地资源的保护与节约。在规范依据上，上文也提出二者存在不同。尽管在编制与实施的过程中，各自规范对相互协调与衔接都作出了明确固定。然而受到编制部门、编制目的、编制依据以及任务的不同，二者的协调与同一往往难以实现。

2．2缺乏合理的布局，土地规划缺乏合理性

土地规划有着严格的整体性要求，在规划的制定办法与内容方面，由于管理部门层次的不同，使其也存在一定差异。并且这些规划之间的联系非常紧密，将国家关于土地规划的整体性要求充分体现了出来。我国现行的《土地管理法》也提出了相应要求，然而在实践中，业务部门对整体性的考虑往往有所欠缺，土地规划与城市规划内容中，专项规划之间没有相互协调，难以分清主次，使得土地规划工作面临诸多难题，问题严重时还有规划相互矛盾的现象出现。

3统筹措施

3.1统筹整体思路

在工作中坚持以下原则：首先是协调规划。规划过程中要注意两者的协调性，不能仅仅重视城市规划或土在地规划而忽视另一方。相关部门应努力做好土地规划，服务于城市规划，顾全城市发展的大局，关注两者的协调关系。其次，整体规划。两者都是服务于城市的发展建设，在进行编制时，要从城市发展的整个大局出发，关注整体发展态势，在把握整体方向的基础上进行编制工作。同时，也不能忽视局部工作的展开，整体布局两手抓。第三，多元规划。城市的发展不应只追求经济效益，编制工作中应当协调好两者，明确规划目标，在发展经济的基础上，对社会效益、环境效益和文化效益等进行总体规划，促进多种效益的共同发展，实现城市的多元发展。第四，弹性规划。两种规划并不是独立存在的，会受到市场等多种因素的制约，因此编制时要注意保留足够的空间适应因素的变动，根据时间、地点、环境的变动进行及时的调整。

3.2完善规划体系

以区域规划为依据开展编制工作，在区域的层次上进行发展水平和规模、城镇规模与布局、体系规划、土地利用与工业发展、城市化的安排工作，注意城市用地规模问题的科学研究。

3.3统一参数和标准

加强两者之间的衔接，在编制过程中使用统一的数据和标准，充分利用城市土地定级估价资料和城镇地籍调查资料；用地分类标准统一，利用全国土地分类标准，以有效避免冲突。

3.4优先发展生态建设

良好的生态环境是实现城市可持续发展的基础和前提，城市生态环境的好坏代表着城市居民生活质量的高低，评价一个城市是否适合居民居住，并不是看一个城市规模大小，建筑高低，更多看的是城市的生态环境是否健康。目前我国城市生态环境质量不断下降，因此对城市建设中生态建设的研究已经迫在眉睫。必须优先考虑生态建设的发展，包括城市的合理容量，自然资源、土地资源的保护等都是我们需要考虑的问题。制定一些法律来约束城市建设的同时还应采取一些手段，如：建立建设地区和保护地区的土地要素合理流动机制，控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市；同时还可以将城市土地利用规划区域范围内的土地分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三种，通过对生态环境限制因素的分析，确定各区局的范围。在土地规划编制过程中，一定要分析土地利用结构对环境造成的影响，并提出处理措施，把土地利用对环境的破坏程度降到最低。

3.5加强监管，注重规划严肃性

一方面要尽快健全规划制度体系。建立健全规划编制、审批、公示制度，并进行规划实施动态监测。建立和完善土地利用的法律监督体系和约束机制。另一方面，要进一步增强土地规划监管部门的力量。在人财物方面给予充分的支持，确保其能够有效履行职责。

结语

城市规划与土地规划的统筹发展具有重要意义，我们必须对此予以重视，并展开深入研究，对其中存在的问题进行分析，找出问题原因，并提出有效应对措施，为推动我国社会发展与建设提供强有力的支持与保障。

参考文献：

[1]袁霞.浅谈城市规划与土地规划统筹发展[J].科技与企业，2014，09：256.

[2]王月琼.探讨城市规划与土地规划统筹发展[J].中华民居（下旬刊），2014，08：62-63.