国有企业内退制度研究

国有企业内退制度研究

魏德红

中国航空工业供销华北有限公司北京市朝阳区100124

摘要：作为一项以经济转型为背景的过渡性制度安排，从1993年运行的内退制度设立的基本目的是在社会未建立养老保障体系的情况下，保证国有企业改制过程中的富余冗员的安置，帮助企业适应市场化的竞争机制。到目前多数国有企业己经基本改制完成，甩掉了冗员的负担之后，其已经演变成了改制后的企业优化人员结构的管理工具或员工的隐性福利，这在本质上是该制度在现实运行中的变异。基于对这样一种现实的判断，本文对内退制度的立法现状、实施现状进行分析，同时运用了过渡性制度安排的理论，试图找到内退制度完善的方向。

关键词：内退制度；过渡性制度安排；现代企业制度

一、内退制度的概念和内容

（一）内退制度的概念

内退，也被称为内部内退、离岗内退，根据《国有企业富余职工安置规定》的表述，内退的全称应该是“退出工作岗位在企业内部休养”。内退是指在国有企业改制和人事制度改革期间，根据特殊政策，在未达到法定退休年龄前，劳动者离开工作岗位在企业内部休养的做法，而内退制度即是规定劳动者离开工作岗位在企业内部休养的法律制度。1内退制度最基本的特征是内退劳动者与用人单位之间的劳动关系在内退期间仍然存续，即当内退开始时，劳动者并未退休，而是在达到法定退休年龄时，劳动者才办理退休手续，正式从单位退休。内退期间，企业负有为内退劳动者继续缴纳社会保险以及支付内退费的义务。

（二）内退制度的法律渊源

内退制度的法律渊源主要包括一个行政法规和三个部门规章。行政法规是指1992年7月23日国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》；三个部门规章为：（1）1993年国务院发布的《国有企业富余职工安置规定》，（2）2000年发布的《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，（3）原劳动与社会保障部发布的2003年21号文件《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》。

（三）内退制度的特征

内退制度是以国有企业改革为背景而产生的一项特殊制度，制度设计初衷和实体规定，都表现出很强的特殊性。从本质上讲，内退制度是顺应我国经济体制改革的大方向而产生的一个过渡性、应急性制度安排。内退制度的特征概括来说有几个方面：

1.内退制度是我国的特有制度

内退制度是我国特有的制度，其他国家都不存在产生这种制度的土壤。内退制度产生的时代背景是我国的经济体制改革，在由计划经济转为市场经济的过程中，国有企业普遍存在着冗员严重、人浮于事、缺乏激励机制、生产效率低下等弊病，为适应市场化的需求不得不裁减大量富余员工，但由于当时未建立养老、医疗等社会保障体系，人员退出机制主要是两种：一是提前解除劳动合同，二是内退。而在国外的制度中，规定员工提前离开工作岗位的制度只有提前退休制度，例如美国的提前退休制度2。我国也规定了提前退休制度，但与美国的提前退休制度的很大不同在于适用范围上，我国的提前退休只适用于特殊人群。由于社会保障体系相对滞后和社保费用的支付压力，国家倾向于企业优先使用内退分流安置冗余人员。

2.内退是一种过渡性制度安排

内退是一种过渡性制度安排，是内在不稳定的、具有尝试性和特定演化方向的制度安排。不稳定性、短期性、同时兼容了新旧两种制度的性质因而具有演化的方向性，是过渡性制度安排的3个要特征3。内退制度产生的背景、目的、适用条件都能说明它属于一种计划经济向市场经济转型过程中的过渡性安排。内退制度的使命是保证在国有企业改制期间解决富余劳动力的安置问题，国企完成改制后，内退的历史使命已告终结，内退就应该退出历史舞台。

3.内退制度倾向于保护劳动者利益

内退制度产生的初衷是在社会保障体系确实的情况下最大限度保护劳动者的利益。内退期间，内退单位不仅有义务支付内退劳动者生活费，还要承担内退劳动者的社保费用。这种制度安排有很明显的优点：一是能够维系劳动者与企业之间的感情，企业承担部分社会职能；二是使得内退劳动者能够在生活上有所依靠和保证，在有困难时还可以求助于内退单位的党委、工会等组织；三是对内退劳动者退休之后的生活和待遇也给予了保证。

可以说，内退是国企改制中的劳动者获得利益保护最完整、最全面的路径。当然，这是从制度的最初设计安排的出发点来说的，只是预期制度设计的一个应然状态。

二、内退制度的现实运行概况

内退制度运行的20年大约可以分为两个阶段[1]：第一个阶段大约从1993年开始运行到2000年左右，内退单位与内退劳动者的矛盾最为突出，一方面的原因是内退劳动者的心理因素，毕竟国有企业改革对员工身份的瞬间落差导致心理上的无所适从，这一点同于下岗职工。而另一方面，内退制度本身的规定也并不完善，很多内退企业在改制阶段效益差，也无能力支付内退劳动者较多的内退费，加之部分违规操作，员工的利益得不到保障，两方面的共同作用下，劳资矛盾突出，出现了一些群体性事件。

第二个阶段是从第一个阶段结束到现在。这个阶段，内退制度在功用上产生了显著的变化，主要用于优化员工结构、提高人力资本竞争力的管理手段。这一方面是因为改制己经基本完成，企业的经营也逐步走上正轨，企业有提高人力资本竞争力的要求。另一方面还是制度上的原因，在这一阶段，内退制度发生异化，部分企业自行扩大内退人员的范围，但总体来说，在这一阶段，内退单位与内退劳动者之间的矛盾渐趋缓和，内退待遇的逐渐提高。

三、内退制度存在的合理性分析

（一）应然层面的价值判断

内退制度是为国企员工特殊身份量身打造的，我们知道，劳动既是权利，也是义务，一个特定人群基于特定身份获得“不劳而获”的权利，这本身对社会其他群体就是最大的不公平。

（二）立法层面的目的分析

内退制度运行至今，运行状态与其本身的制度安排完全背离。现实运行中产生变异的背后是现代企业制度、劳动合同、劳动者的基本观念不清的产物。内退制度法律渊源层级较低，主要集中在部门规章范畴，对内退的范围、条件、企业责任等都缺乏明确的规定，该制度只设定了行为模式，而没有责任的规定，作为一项制度，这显然是不合理的。

（三）现实存在的必要性分析

现实的情况是，国有企业改制后己经基本解决了冗员的问题，内退制度设计已与现代企业制度的基本精神和发展需求不相符合，随着现代企业制度的建立、社会公共福利的完善和提升，最终将退出历史舞台。但考虑到变革中利益平衡和社会稳定，某些国有企业退休人员与社会退休人员福利待遇却有差别等现实因素，现阶段内退制度存在还有其必要性，但需变革和完善。

四、从国家层面探讨内退制度变革与完善

这里内退制度完善在内容上超出了一般意义上完善的限度，在表述上用制度的改进或者变革可能更为合适。首先，应该以行政法规形式立法，明确内退的适用人员范围、内退费的上下限标准，明确违反规定需承担的不利后果，限制企业的任意扭曲和扩大。同时作为一种过渡性制度安排，新的立法也应该明确该制度存在的时间、空间范围。其次，在整体社会保障体系进一步完善的基础上，可以谨慎尝试弹性退休制度，增加企业人员的退出路径。再次，完善企业年金制度，用市场化手段完善职工保障。

[1]这种分段实际上是为了突出内退制度在现实运行中实际功能上发生的变化，以及内退劳动者与内退企业之间矛盾的变化过程，因为本身内退实际运行的时间并不算长,所以实际的分段时间是比较模糊的，但是这种变化确实存在。

作者简介：

魏德红，高级经济师，中国航空工业供销华北有限公司副总经理