我国民航安全体系中存在的问题研究

我国民航安全体系中存在的问题研究

刘仕芳

威海国际机场集团航务管理部山东威海264200

在民航业推广安全体系建设是一种潮流和趋势。国际民航组织（ICAO）在其国际民用航空公约的附件中，先后针对机场、空管、航空运营人和维修机构建设SMS，对各缔约国提出了明确要求，并规定了时限。发达国家，如加拿大、美国、英国和新加坡，都已经积极推进航空安全管理体系的建设和实施。我国也一直在积极推动民航SMS建设。早在2005年，民航局在民航航空安全工作会议上，就明确提出了“推进目标管理，建立和完善企业自我监督、自我审核、自我约束和自我完善的安全管理体系和机制”的要求。近年来，民航局陆续发布了航空公司、机场、空管、维修单位SMS建设的咨询通告或建设指南，对一些规章进行了修订，补充了对民航企事业单位建设SMS的要求；选择了一些单位开展了SMS的试点，并正在全面推广SMS建设工作，2010年被民航局定为“安全体系建设年”，表明了民航要将SMS推向深入的态度和决心。经过多年的宣传，关于SMS建设的内容，它的核心和要素已经耳熟能详；在SMS建设过程中，各民航企事业单位能迅速建立起安全管理体系手册，内容非常完备、到位，同时还能根据要求做好各项记录和档案。一切表明SMS建设已经初具规模。而透过这些表象看企业实际运行的深处，与SMS建设前似乎没有发生多大改变。因此深刻认识到SMS建设不是一蹴而就的事情，而一个长期的过程；目前的SMS建设还存在诸多问题，需要花大力气予以解决。

1消极的安全文化

一些员工安全意识不强，习惯了被动接受管理，缺乏对安全负责的主人翁态度，认为抓安全是领导的事，领导怎么说我们就怎么干；或认为安全责任是其他部门的事，相互推诿扯皮，缺乏合作意识。公司层面缺乏适当的激励机制，鼓励一线人员发现和消除隐患，重事后处置，轻预先防范，有的甚至还在奉行惩戒性的文化，遇有不安全事件，就深究当事人责任，造成大家对安全隐患不愿讲，不想讲，不敢讲，迫不得已也希望大事化小，小事化了。而安全隐患却越滚越大。

2人员素质不齐，缺乏企业认同感

航空公司货运部门以流动性较大的短期合同工为主体，入职三个月以内的新员工占了较大比例。这种情况在其他航空公司和机场同样大量存在。流动性大必然带来一些关联问题。一是在招聘录用时门槛不高，容易进来也容易出去；二是这些人员可能会缺乏责任感，做一天和尚撞一天钟；三是对他们的培训投入不足，培训不系统、不全面，仓促上岗，履职能力差，从而成为问题多发群体。另外，由于历史和其他原因，在民航企事业单位还大量存在薪酬体制的双轨制，同工不同酬，收入分配不合理，更是助长了部分员工的不满情绪。

3风险管理的应用较少

风险管理是SMS建设的核心。但一些单位在SMS建设中，并没有很好地掌握这一方法并加以运用。对安全生产中存在的安全隐患，或者听之任之，或者凭感性认识，简单做出判断，没有充分分析和评价安全隐患带来的全面风险，和根据风险程度做出各种处理措施。在本文提到的案例中，如果对拖斗故障存在的风险进行分析，显然能判断出拖斗脱钩与飞机或其他物体相撞是大概率事件，并且此前也曾发生过此类事件。2009年1月15日至2010年6月9日间，该公司货运部门共进行了8次拖斗日常检查清理，但对隐患没有进行有效隔离，致使拖斗长期带故障使用，不可避免地造成事件发生

4安全培训空洞，针对性不强

一是在SMS建设过程中，并没有相应在全体员工中开展SMS有关理念和实践的培训。一些安全生产的一线岗位，缺乏对SMS的了解。在这起事件调查中发现，一线员工很多不了解SMS，不知道如何开展风险管理和隐患排查。SMS建设变成个别部门的事情，在公司内部没有形成SMS建设的整体氛围，因而SMS建设没有形成合力，很多部门不知道运用SMS建设成果提高安全管理水平。二是在安全培训中，存在“被动培训”情况，一些生产部门开展培训主要是为了贯彻上级要求，为培训而培训，不关注培训效果，导致培训走过场。

5管理体制不顺，程序不清，职责不明

我国民航自1987年实行政企分开以来，航空公司、机场逐步从行政部门中分离出来，但仍然没有从根本上解决管理体制问题，在这样的管理体制下，企业要想对生产经营活动有步骤地进行计划、组织、指挥、决策、协调和控制，就会受到一定的束缚。行业管理部门由于职责不明，对企业监督检查就会弱化。

从企业的管理现状来看，由于受旧的管理体制的影响，目前的安全管理只是停留在事前的布置，中途的例行检查，出了安全问题的处理，而缺乏一种规范化的管理。因此，在管理的方式上，存在这样一种现象，行政命令多，依靠规章管理的少，“红头文件”多，规范化程序少。

我认为，造成这一现象的主要原因是由于政企不分，管理体制不顺，程序不清，职责不明所造成的。近几年来，民航在推进体制改革上，作了大胆尝试，取得了显著的成效。目前更要加快推进体制改革的步伐，理顺关系，完善相应的管理程序和办法，建立政企分开，运转高效的行政管理体制。企业将通过改革，建立现代企业制度，转换经营机制，以增强企业活力和市场竞争力。

6缺乏合适的运行监管手段

我国局方运行监察机构对航空公司的运行安全监察主要包括日常运行监察和专项监察，检查手段主要包括现场观察、现场演示、资料检查、运行检查单、人员考试等手段，针对检查中发现的问题，发放整改通知或者整改建议书督促航空公司整改，缺乏有效的系统监察方法。加强民航安全管理，必须把系统安全的思想始终贯彻其中。系统安全理论认为系统是由人、工具、程序、材料、设备、设施和软件等要素组成，在特定环境下发挥功能的有机整体，而安全是系统的一个固有特征或能力，能够保证系统在人们可以接受的风险程度下运行。系统安全管理的目标，就是将系统固有的一些差错倾向转化为人们可以接受的事件后果。由此可见，只有坚持用系统安全思想加强安全监管，才能以高于规章符合性标准的管理方式实施监管，实现对安全的动态管理、闭环管理和主动管理等要求，将安全风险保持在可接受的水平。局方对航空公司的运行监察属于行政执法，部分监管管单位存在官僚主义作风和粗暴执法的现象，与航空公司就检查中存在问题及其解决沟通不够，造成监管单位和航空公司矛盾的产生，影响航空公司配合局方监管机构监察工作的积极性，不利于航空公司运行安全中存在问题的解决，不利于局方推行的安全绩效监察的实施。

7民航监管机构职责划分不合理

自2003年民航管理体制改革后，民航行政系统形成了两级行政(局方、民航地区理局)三级机构(局方、民航地区管理局、民航监督管理办公室)的管理体制。成立监督管理办公室(监管办)，本身就是重视政府职能的发挥、重视民航安全的具体体现，有利于对一线航空公司运行的安全监管。但是现在从民航赋予监管办的职责范围上看比较笼统，没有具体的内容，可以说局方管的，监管办都要管，地区局管的，监管办也都要管。所以，两级政府、三个层次管理职责应该有明确的划分。特别是监管办作为一个新的单位，在整个民航行业管理上应该予以明确界定，重点放在监管办职能发挥上。如果能够以监管办职能的明确和划分为契机，建立起一套清晰明了、操作性强的民航“两级政府，三级管理”的新体系，将更有利于发挥民航政府的安全监管职能。

根据<中华人民共和国民用航空法>和<民用航空地区行政机构职能配置、机构设置和人员编制规定)(国办发「2002」63号文)，局方和民航地区管理局是独立的机关法人，能够依法以自己的名义享有权利并承担义务:对于民航监管办（地方监管局），由于《民航法》颁布较早，其中并没有对监管办的地位做相关规定，而根据国办发[2002]63号文，由于其是地区管理局的派出机构，不是机关法人，因此，并不具备法律意义上的行政主体资格。目前，监管办虽然承担着所辖地域航空公司、机场等民航企事业单位的安全监督和市场管理职责，但其本身仍是不具备行政主体资格的。这对于更好地实施政府监管职能，及时处理突发事件等不利。