政府投资项目跟踪审计探析

政府投资项目跟踪审计探析

韩喜燕

韩喜燕洛阳市审计局河南洛阳471000中图分类号：F239文献标识码：A

近年来，随着国家经济快速发展，财政体制改革的深化，财政收入大幅增加，公共财政理念促使政府职能逐步转变，对公共性大型项目投资需求不断扩大，公共基础设施建设和公益项目建设投资大幅增加。公共财政投资的经济性、效益性和效果性越来越成为各级政府和人民群众的关注热点，信息透明度愈来愈成为党、政府和人民知情权的焦点。同时自2008年的国际经济危机以来，为保增长，扩内需，国家相继投入大量资金用于民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等项目中，投资规模之大历史罕见。面对如此庞大的政府投资建设项目，如何按照审计署要求，做好跟踪审计工作，发挥好国家审计“免疫系统”功能，是国家审计机关面临审计创新的重大课题。

一、政府投资项目跟踪审计概念及审计内容

（一）政府投资建设项目跟踪审计的概念

政府投资项目跟踪审计是指国家审计机关对政府投资项目从立项至项目完成的事前、事中、事后全过程，对设计、施工、监理、管理全方位实施的动态、实时和持续的审计监督，以保证政府投资项目的造价控制、管理规范、资金安全和投资绩效。

（二）建设项目跟踪审计的实施内容

1．项目建设前期准备阶段

此阶段跟踪审计主要目的是审核：建设程序的合法性、完整性;项目投资的经济性、合理性;前期费用的合规性、真实性。促进建设单位按规定办事。避免发生决策失误，提高资金使用效益。

2．项目建设实施阶段

此阶段跟踪审计的主要目的是审核：建设资金是否及时到位、合规使用;合同履行是否依约、全面;价款计量支付是否真实、合法;财务核算是否真实、正确。对工程造价及财务支出中存在的问题及时提出咨询意见，并适时出具阶段性审计结论，督促对存在问题的处理和整改落实，促进工程建设规范而顺利地实施。

3．项目建设竣工决算及移交阶段

此阶段跟踪审计的主要目的是审核：工程竣工决算的真实性、准确性;检查预算执行的真实性、合规性;审计竣工财务决算情况，揭示项目建设和资金管理中存在的问题，促进建设单位提高项目管理水平，促使建设资金合法、节约、有效使用。

二、政府投资项目跟踪审计现状及对策

（一）政府投资项目跟踪审计存在的问题

1．法律法规制度及指导性规范相对不完善。

近年来，国家虽然先后出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》、《实行建设项目法人责任制的暂行规定》、《国家建设项目审计准则》、《中华人民共和国国家审计准则》等法规和制度。但是，能依据这些法律法规并结合近年来的审计工作的实践所制定出的指导性制度规范并不是很多，对跟踪审计的职责、范围、内容和程序等事项没有做出明确规定，要使跟踪审计工作做到有法可依，有章可循，逐步实现跟踪审计工作的科学化和规范化，保证跟踪审计有效实施，还需要建立和制定完善的法律法规和指导性规范。

2．审计工作定位不清、内容难以合理界定

审计机关处于双重领导体制下，各地政府对跟踪审计的定位和期待有所不同，导致各审计机关的工作定位、工作内容差别很大。立足于监督为主还是以服务为主，这是导致不一致的主要原因之一。在跟踪审计的过程中，建设单位对审计存在过分依赖心理，经常利用眼前的“审计资源”为他们解决本该应由其自身解决的问题，凡事要取得审计认可，把审计当作“保险箱”。有时，审计人员也有意无意地充当了他们的参谋和助手。又因为事实上监督和管理难以明显区分和把握，监督权容易演化为行政管理权，造成审计缺位和越位，给审计工作埋下风险隐患。

3．审计介入时间点模糊、深度难以把握

跟踪审计针对项目建设的全过程，究竟是从项目决策阶段介入，还是从招投标、施工阶段介入，各地做法不同。由于长期以来，政府投资项目审计都是采用竣工决算审计的方式，对前期决策和设计阶段审计缺乏相应的专业能力，跟踪审计大多未涉及可行性研究、设计质量和概算审计，项目前期审计基本上是一个盲区。目前的做法大多集中在施工阶段介入，就建设单位而言，也认为审计的主要成果体现在施工阶段工程造价的控制上。实践表明，在施工阶段介入，仍然有很多缺陷不能得到弥补。

跟踪审计深度难以把握。跟踪审计是对建设项目全过程的审计，需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计，提出审计意见建议，但这容易导致审计人员偏离监督咨询建议的目标，介入到建设项目管理的职能范围中。造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。

4．审计监督和参与项目建设各方的责任关系不易划分

跟踪审计对投资项目参与各方的监督是基于各被审计单位完善内控制度和具有自身质量保证体系基础上的。但现实中，审计监督与各方管理的责任关系却难以划分。跟踪审计要深入到项目中的各个环节，责任不清将会使以后审计查出问题的处理难度加大。项目建设中涉及的主要单位是：建设单位、代建、监理、施工、质量监督部门等。就监理单位的职责而言，是“三控两管一协调”，即对投资、质量、进度的控制，对合同、信息的管理以及协调各方面的关系。从监理的职责来说，涵盖了所有的项目建设目标，但由于目前的建设管理体制问题，也由于监理市场的恶性竞争、优秀人才的流失，监理并未尽到相应的责任。代建是近几年来的新生事物，代替业主行使项目管理职能，对于工程质量和投资的把握、控制，代建也有自身的责任，既然都有责任，其中相互交叉和重叠的部分就不易于分清。建设项目参与管理的单位多却起不到相应的作用，审计监督到最后被推到了一个重要的把关人位置上，而且，很多党政主要领导也把审计机关当成最后把关人，造成审计责任、风险加大。

5．审计人员短缺、结构单一、知识面窄

审计人员的素质是实现审计目标，保证审计质量的关键，跟踪审计活动贯穿项目建设整个过程，需要审计人员具备较高理论基础和丰富实践经验，并能综合运用工程、财务、经济、管理、法律等多方面知识。审计质量水平与审计人员的知识体系有着直接的关系。目前，审计机关中仍是以财务人员为主，能够胜任这方面工作要求的复合型人才极其短缺，在一定程度上制约着跟踪审计的发展。

（二）解决存在问题的对策

1．健全和完善跟踪审计相关的法律、法规?

作为一种全新的审计模式，跟踪审计需要制定一整套系统的法律、法规来规范运行，使跟踪审计工作法制化。制定政府投资项目跟踪审计准则、跟踪审计指南，明确跟踪审计定位、审计内容、审计方式方法等，解决在涉及审计机关与其他部门职能交叉和审计执法主体对社会中介机构有效管理等方面的问题，健全防范审计风险制度体系建设。

2．准确把握审计介入时间、审计定位及工作深度

资料表明：工程前期阶段影响造价的可能性占到工程总造价的70%以上，工程施工阶段影响造价的可能性仅在5%—25%之间。因此建设项目前期阶段的造价控制有着更加重要的意义。目前受审计能力等客观因素的限制，建设项目前期阶段跟踪审计只能从投资决策的各项技术指标进行论证和评价，或者从基础数据入手，评价数据的采集工作是否真实、数据来源是否可靠，计算是否准确。我们认为建设项目设计方案的选优、从价值工程的角度来评判设计方案的优劣，应由专业的规划局和审图机构完成；跟踪审计选择建设项目初步设计阶段设计概算审计作为跟踪初始切入点比较符合实际。准确、合理的概算对建设项目总造价起到统领作用，保证建设项目的正常实施，易于控制建设项目总投资。当然，不同建设项目都有各自的特点，要从项目的规模、重要程度、审计人员情况、审计的成本等多方面综合考虑，找准适当的时点介入。

跟踪审计始终要把握好审计合理定位，审计不能介入管理者的职责范围，始终做到到位而不越位，保持审计依法独立监督职能。

3．把握跟踪审计内容和关键环节

由于跟踪审计任务重，历时长，一定要采取抓大放小的方式，找准审计的重要内容、关键环节。一般应对建设项目的概算、招投标文件、合同、进度款支付、材料和设备的采购、隐蔽工程、重大设计变更等方面进行重点审计。

4．正确处理审计与被审计之间的关系

审计机关应当督促被审计单位及时建立健全内控制度，变“亡羊补牢”为“防患未然”，并严格按制度执行，履行各自的权力和责任。同时，实现“审”与“被审”各方互动，加强建设项目参与各方之间的充分交流和有效沟通。审计人员自身的心理素质、业务素质、工作经验、职业判断和表达能力、谈话技巧在跟踪审计中尤为重要。审计人员在与被审计单位交换意见时，要讲究语言艺术，树立良好的审计形象，实现对被审计单位审、帮、促方面相结合，使被审计单位主动配合支持审计，积极采纳审计意见建议，及时纠正建设过程中出现的问题。同时，审计部门与监理、代建等单位做到资源共享；与其他建设项目监管部门之间实现信息共享，形成合力。

5．抓好跟踪审计队伍建设。

政府投资项目跟踪审计涉及的审计事项复杂、专业性强，而跟踪审计人才短缺，审计人员知识和能力结构不合理，已经给跟踪审计工作发展提高带来严重影响。审计机关要采取多种途径，加强政府投资项目跟踪审计人才培养和队伍建设。一是树立“人才强审”的理念。投资专业审计人员要树立正确的世界观、人生观和价值观，练就高尚的审计职业道德，做到“内强素质外树形象”。二是搞好政府投资审计人才培养教育。建立人才成长的激励机制，立足培养自身的人才。三是采取多渠道、多形式、走出去、请进来的方式，发掘人才，培养人才，建立外部人才网络，与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系，聘请他们参与跟踪审计工作；四是公开招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助审计机关实施跟踪审计。

三、政府投资项目跟踪审计的发展趋势

从某市审计局对博物馆及其他16个建设项目的跟踪审计情况看，对重大政府投资建设项目要实行全过程跟踪审计，从项目立项开始，审计机关应参与进行项目可行性及选址合理性的审计，以及项目建成后的经济效益、社会效益及环境效益情况的审计。对其他的政府投资项目可以进行施工阶段的介入跟踪审计或是重点环节的介入跟踪审计。对政府投资项目的跟踪审计，笔者认为它的发展趋势应是向着集宏观服务和绩效审计于一体的全过程跟踪审计发展。