中国行政公开制度的困境与出路

中国行政公开制度的困境与出路

陆一平

陆一平

（共青团哈尔滨市委员会，黑龙江哈尔滨150000）

摘要：在我国特色法律体系已经出初步建立并且行政法治建设已经初见成效的今天，充分利用现有制度提供的平台和支撑，完善政府行政信息公开制度是值得深入思考和研究的问题。近年来，中国行政信息公开从规则到实践都有了可喜的发展，但是在意识、规则和实践层面上仍然存在许多问题。为此，应当明确政府行政信息公开的属性，并以专门立法的形式确立政府信息公开制度，同时充分发挥行政监督、救济机制的作用。

关键词：行政公开；制度；困境；出路

1中国语境下的“行政公开制度”

2010年3月5日，在十一届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理温家宝作《政府工作报告》时表示：“要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”。

政府信息公开，无疑是推进政务公开的有效载体，也是让权力在阳光下运行的有效方式。2008年5月1日发布的《政府信息公开条例》正式实施两年来，“以公开为原则、不公开为例外”的政府信息公开工作，从起步探索到实践创新，已逐步向前推进。

在中国当代所说的“行政公开制度”，是指以《中华人民共和国政府信息公开条例》确立的，为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的行政信息公开制度。《政府信息公开条例》是一部政府主导型的行政立法。

2《政府信息公开条例》施行后的行政公开现状

2.1信息不存在－不予公开的挡箭牌。2008年5月4日，北京市海淀区市民朱福祥、湛江就北京市海淀区四季青镇常青通达新村建设项目的环境影响评估报告情况、四季青镇门头村在建小区的环境评估报告等内容向北京市海淀区环境保护局、四季青镇政府依法申请相关的政府信息公开。政府部门出具《政府信息不存在告知书》。2008年6月6日，朱福祥、湛江向海淀区法院提起行政诉讼，要求相应政府部门履行职责，依法公开信息，法院裁定不予受理。

2008年6月，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份，向北京市发改委、北京市交通局、首都高速公路发展有限公司申请公开首都高速公路的投资总额以及2004年至2007年通告费收入，对于他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993年至今的收费流向”等信息，两机关以“不存在”为由未予公开。

2.2探路先锋－勇于“吃螃蟹”的白庙乡。2010年3月，四川省巴中市巴州区白庙乡在网逐笔公开账目，在网民中引起强烈反响。一篇名为“中国第一个全裸的乡政府”的网贴，3天内吸引了30多万人次点击评论。名不见经传的白庙乡很快被推到舆论的风口浪尖，引起国内主要媒体和中央及地方有关部门的高度关注。此后，《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政收入项目表》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》和每个月份的《乡政府机关公务费开支表》都被挂上了白庙乡网站。

白庙乡的“裸晒”之举，引来了广泛争议，虽然不乏质疑声，但大多数网民对此表示支持，并认为此举可为政府信息公开“探路”。

四川大学法学院教授喻中表示，白庙乡政府虽是偏远的基层政府，但它的制度创新意义非常大。这样的制度创新对社会的良性发展至关重要，也可为高层级政府设计改革方案提供实践机会。

中国人民大学法学院教授莫于川在接受新华社记者采访时表示，作为最基层的行政单位，能走出政府开支明细公示的第一步，这份勇气与魄力值得肯定，“它是一个良好的开端”。

深圳的知名网民、“公共预算观察志愿者”吴君亮也在网上力挺白庙乡的探索。他认为，白庙乡的做法没有任何不妥当的地方，相反，这还只是“在先进技术手段之下，突破惯例多走的一小步”而已，“比如在丹麦和日本，所有官员公务出差出访回来，不仅要拿账单，还要拿出菜单，菜单中要是有一道菜没有理由地超标，账目就可能就没法报销”。

四川省社科院政治学院研究所副所长李羚认为，巴州区及白庙乡的做法虽然还在探索中，但仍然是对政府信息公开的有益尝试，让我们看到未来政治体制改革发展的一个希望。从白庙乡的这个试点来看，应该说这也是当前基层治理中迫切需要解决的问题。它有力的制约了政府的一些消费和成本，但是还有待于体制上的更新和配套，只有当乡镇的事权和财权进一步得到一致的同时，这样的改革才能够更有效地保证我们老百姓的公共利益，才能够使政府信息公开，进入制度化，更健康、有序地推进。

2.3犹抱琵琶半遮面－看不懂的财政预算。2010年3月30日，国土资源部在网站上率先公布了“2010年财政收支预算总表”，收入和支出总预算为347365.6万元，其中财政拨款收入204985.元，是国土部收入的主要来源，国土资源和气象等事务支出为251053.54万元，是最主要的支出项目。

3月30日，财政部、住房和城乡建设部、科学技术部也相继在各自官网上公布了“2010年收支预算总表”，并用文字介绍了收入科目和支出科目的具体内容。

中国部委的预算公开带动了地方政府进行财政预算公开，继广州市政府预算公开后，北京市教委、市民政局等多个部门在官方网站上公布了2010年的预算安排。到2010年5月底，国务院已有近40个中央部门公开了财政预算。这是继2009年预算公开的进一步努力。2009，中央财政首次公开“四张预算表”，2010年全国两会后，财政部再度推进预算公开，于3月25日公布了中央预算的“十二张预算表”，与此同时，广东省也在同一天发布了该省2009年预算执行情况和2010年预算草案。

国土资源部财务司司长赖文生说：“中央预算特别是各部门预算公开，这是第一次，肯定与群众要求的、盼望的有一定差距。此次财政预算公开内容，是按财政部统一制定的报表和格式完成的，因为要与国家预算盘子一致。现在公开的是2010年财政预算，到年终的时候，在财政决算出来之后，媒体和个人全能还可以通过财政决算进一步进行对比和监督。”

对于北京部分部门在网上公开预算的行为，已故中国政法大学蔡定剑教授表示，这至少迈出了第一步，应予以肯定。但蔡教授认为，从公开的内容看，过于简单，还没有此前国家部委公布的内容多。过粗的数据不能满足公众的需要，更起不到监督的作用。从现有的公布内容来看，公布的口径并不一样，国家部委主要是按功能草创，北京的部门则侧重于按经济分类。《新京报》批评说，从目前几个部门的预算情况看，公布内容都比较简单，个人全能很难看清各项支出的去向。事实上，大家更关注的是按照常项目分类的部门预算。蔡教授认为，目前预算编制不够科学，必须进行改革。预算的科目分类应该更加通俗，让公众能够看懂。从北京当前来看，公开是一大进步，但公开不等于透明。

作为政府信息公开的一项重要内容，预算公开一直是社会关注的热点，也被视为国家推进政务公开、扩大民主的一大标志。中央各部委部门预算的公开迈出了中央部门预算的第一步，在国家加快推进预算公开的大背景下，更多政府部门以及地方政府的预算也必将越来越多、越来越深入地进入公众的监管视野。

北京师范大学管理学院副教授王洛忠说，推进财政预算公开能帮助公众了解政府资金在解决社会问题时如何配置，有助于公众透过研读数据较为全面的认识国家的政策取向，并为监督政府提供条件。从长远来看，财政预算公开能够有效改善社会转型期存在的民众与政府之间的关系，使彼此互信与合作。王洛忠认为：过去包括预算信息在内的政务信息公开与否、公开哪些、如何公开，都是政府部门根据维护和行使权力的需要决定的，是“权力型”公开，大量信息被当作保密信息不予公开。今天政府信息公开应从“权力型”公开向“权利型”公开转变，应该将自上而上的主动公开与自下而上的依申请公开相结合，民意基础与民众要求既是政府信息公开的巨大压力，也是其重要动力。

2.4虚假公开－摧毁政府公信力的“黑手”。2010年9月10日上午，江西省宜黄县凤岗镇发生一起因暴力拆迁引发的自焚事件。事发后第三天，宜黄县官方于9月12日下午发布关于此事的情况说明，将事件解释为“误伤”。官方的声明称“拆迁对象钟家故伎重演，以浇灌汽油等到极端方式对工作人中员进行威吓，不慎烧伤自己3人”。事件演变出官方和当事人各自讲述的两个不同版本。从最初发布“事实说明”企图掩盖真相，到指挥抢夺死者遗体、阻挠家属反映问题，宜黄拆迁事件，在众目睽睽之下，一路朝着暴力失序、令人愤慨的方向发展。随着江西省政府调查组的介入，事伯出现转折，8名相关责任干部受到处理，包括当地主要领导。这是宜黄事件行政问责的“阶段性”结果。事后，更有宜黄官员公然发出“没有强拆迁就没有新中国”的惊人议论。

3中国行政信息公开的困境

3.1公务人员思想陈旧－阻碍行政信息公开。由于受封建思想及传统体制的影响，我国政府机关中的某些公务人员民主法制观念淡薄，官本位思想根深蒂固，视公民为被管理者或被统治者，视行政服务为恩赐而不是行政机关的义务、责任，更有甚者，极少数人信奉“民可使由之不可使知之”的愚民思想，将手中权力神秘化、私人化，思想观念与行政公开理念背道而驰，成为行政信息公开的最大障碍。

3.2行政机关自行立法－自己成为自己的法官。《条例》系国务院颁布施行，国务院又是国家最高行政机关，由行政机关自行立法，来规制行政机关信息公开的行政行为，正如自己成为自己的法官，首先在能否公平、公正执法（履行信息公开义务本身即是执法行为）上受到怀疑，在不公正执法情况发生时，能否受到公正追究更是怀疑，事实上，公众的怀疑已成为现实。时至今日，没有任何官员受到“不存在信息”或“不公开信息”的追究。

3.3行政法规建立行政公开制度－位阶过低。行政机关制定的行政法规，只能给行政机关设立公开信息的义务，《条例》规定的公开的主体（包括申请公开的主体），不可避免的都因行政性而表现出局限性。而上位法的缺失更直接导致了《条例》没有立法依据及以立法目的模糊的尴尬困境。

3.4缺乏健全的行政公开监督机制，不能保障相对人在行政公开中的救济权利。由权力政府走向责任政府是近现代政府角色转变的一个趋势。政府不依法履行自己的职责或者是违法行使自己的权力都必须承担法律责任，司法审查制度和国家赔偿制度就是以此为基础建立起来的。但是，我国现行行政信息公开制度，并没有有效监督机制，尤其是权力监督与司法监督。晕正是我国行政公开制度陷入困境停滞不前的根本原因。没有责任的规定，行政机关无论如何违反行政公开的要求，都不必担心会受到什么处罚，而行政公开实际上也就成了一纸空文。

4中国行政信息公开的出路

4.1加强理论研究，厘清法律基础与权利性质，界定公开范围。要使中国行政信息公开摆脱困境，首先需要加强理论研究，在理论上厘清行政信息公开的性质、法律依据（包括宪法依据），申请公开的权利属性，行政信息公开保护的权利指向等。准确界定行政公开制度的范围，究竟是指“国家权力在其运作过程中，除法律规定的特殊情形外，必须依照法定的程序予以公开，从而使党政机关的所有事物和活动都置于人民的普遍监督和关注之下”的广义说，还是“国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政权实施监督的原则和制度”的中间说，或是“行政公开是指政府机关的政务活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的内容外，通过多种形式公之于众”的狭义说。

4.2转变公务人员思想，建立服务型政府。不断提高公务人员服务意识，转变官本位、权本位的传统理念，增强社会主义伦理教育，使政府官员、公务人员真正做到“受权于民、执法为民、服务于民”，建立服务型的、有限的、责任的“阳光政府”。

4.3立法机关立法，在法律层面上创设行政信息公开制度。行政公开的坚持与否，将从根本上影响到行政管理相对人能否对行政主体的行政行为实行真正的监督，以促进严格依法行政，以及行政管理相对人能否有效参与行政管理，促进民主政治的实现。按照公共选择理论，行政公开化在很大程度上是与行政机关及其工作人员本身利益相冲突的。要保证行政信息公开制度的施行，必须将对行政主体行政公开的要求上升到具有强制力的法律责任高度。只有法律化才能使行政公开具有科学性、权威性和可操作性。

4.4立法应突破《条例》的限制。（1）扩大行政公开的范围。行政公开法应明确规定行政机关必须向社会公开的事项和不得公开的事项，划清公开与保密的界限。一般而言，行政机关制定法规、规章、规范性文件等抽象行政行为应全部公开，具体行政行为除涉及国家安全、国家秘密、商业秘密和个人隐私外，也应公开。对于不得公开的事项要采取列举式的方法，使其明确、具体，易于操作。（2）扩大行政公开的主体。行政公开法应明确规定各级行政机关，法律、法规、规章授权的行使行政权的组织、掌握公共信息的企事业单位，以及其他掌握公共信息的主体，均负有信息公开的义务。（3）设立方便、效率、便民、操作性强的程序。行政公开法中，应明确规定公开的程序。区分公开是向社会的公开还是向相对人的公开，并规定不同的方式、时限。进一步完善“预公开制度”，即政府机关在办理与公民利益密切相关的事项时，应当在正式决定之前将方案公布，在充分听取各方意见的基础之上作出正式决策。同时，注意建立行政公开的配套程序制度，如“一站服务体制”、“一个窗口对外”、“相对集中办公”、免费公开或者只收信息复制成本等制度等等。（4）设立完备的救济监督机制和途径。“无救济，即无权利”。行政公开法应规定：行政管理相对人依据知情权，要求行政机关提供所需信息、资料而遭行政机关拒绝，，行政管理相对人有向有关行政部门申请行政复议或向人民法院提出行政诉讼的权利。同样，利害关系人认为申请人的请求构成对自己的损害，有权获得救济。（5）确立包含刑事责任在内的法律责任。行政公开法应确立，行政主体对拒绝公开应负举证责任，行政主体必须向行政裁判机构或者法院证明拒绝行为符合法定的不予公开标准。行政机关及其工作人员违反行政公开法规定的应承担相应的法律责任。其责任形式有：赔礼道歉、通报批评、警告、撤销违法的行政行为、行政处分、行政赔偿直到追究刑事责任。

4.5构建完善的法律体系。《条例》中没有明确立法依据及立法目的，很大原因是由于与行政公开制度相配套的法律尚未出台。上位法缺失造成的，中央政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》尚未获全国人大批准，公民获取公共信息的权利还无法用宪法规定的“言论自由权”来支撑。《条例》的起草人特别说明，由于我国尚未制定新闻出版法，对言论自由权也没有权威解释，因此“不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起”，并认为“也可以算是我国信息制度的一个特点”。显然，我们应通过相关法律体系的完善，来厘清、理顺相关法律制度的关系，而不应强行割裂其内在联系，更不应将其上升为“中国特色”。

参考文献

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