村落视域下低保对象瞄准偏差原因分析

村落视域下低保对象瞄准偏差原因分析

韦璞

——基于贵州省7县9村调查资料

[摘要]以贵州7县9村的调查资料为基础，概述了农村低保制度的运行现状，并从村庄层面对导致农村低保瞄准偏差的原因进行了分析。结果发现：村庄人均收入水平、低保名额、社会交往状况、村庄规模、居住集中度、村民生活面向、青壮年人口外出多寡、距离行政中心远近等均对农村低保的瞄准率产生影响。

[关键词]农村低保低保对象瞄准偏差

一、引言

2007年7月11日国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号），正式提出在全国范围内实施农村低保制度建设，中国社会保障建设实现了由“制度全覆盖”到“人群全覆盖”的历史性跨越[1]，进入全面建设农村低保制度的新时期。贵州农村低保制度也是在2007年全面建立起来的。农村低保在救助思路上突破了原有的剩余型救助，逐渐向制度型救助模式转变[2]。低保的政策目标是“应保尽保”，不让任何家庭和个人的生活水平跌落到贫困线以下。这样，在资源既定的情况下，如何将有限的资源用到符合条件的家庭和个人身上就变得非常的重要。

我国目前关于农村低保对象识别偏差的研究大致可以分为两个阶段：第一个阶段在2007年以前，相关研究文献主要从宏观层面进行论述，集中探讨是否建立农村低保制度以及如何制定相关政策的问题，仅有少量文献对试点情况进行实地调查分析和经验总结，涉及瞄准偏差的文献较少，且主要关注瞄准工具和方法，对执行主体和目标对象的利益、动机问题关注不够。其中，由于农村低保的保障标准较低、覆盖面窄，以及名额限制，致使未能将所有贫困者纳入保障范围，从而导致瞄准效率偏低；此外，用来判断农民家庭收入核算方法的科学性、可操作性及其带有的歧视性往往遭受质疑，甚至在有的地方，农户收入并未成为判断低保户的标准，判断工具运用的随意性导致低保瞄准偏差和遗漏[3]。2007年以后进入第二阶段，研究取向转向实践经验分析，考察低保政策在各个地方农村的实施状况及政策效果。探讨的视角主要有三个：执行主体、目标对象和识别工具。从执行主体的角度出发，政策执行者的观念、责任意识、理解能力等都会对政策效果产生影响，如果引入执行者的私人利益，则低保资源往往会被基层干部当作提升个人权威的治理手段[4]。从目标对象或救助对象的视角来看，农民的公民权利意识、对政策的了解程度以及农户特征[5]等因素也会影响低保瞄准精度。对于低保识别工具的研究则主要集中在家计调查方式和收入核算方法的科学性及可行性方面，由于农户收入多元化、实物折算困难等原因，学者们提出几种替代的识别方法：李小云等建议采用农户生计资产测量脆弱性的视角筛选低保户；张时飞建议用参与式贫富排序方法来识别低保对象[6]。可以说，上述文献主要关注家庭或个人层面的分析，而忽视了村庄层面也是导致低保对象瞄准偏差的一个重要原因。

本文依据笔者带领的课题组2012年7-8月在贵州7县9村的调查资料，从村庄层面对贵州农村低保对象识别偏误的原因进行分析。本次调查对象以村为单位，调查村的选取综合考虑（1）村庄经济发展程度，主要是人均收入水平；（2）村庄距离区域经济中心（如市、县）的远近、距离乡镇政府远近、交通情况；（3）村庄规模、民族成分等因素。所选的调查对象具有一定代表性。

二、贵州农村低保制度运行现状

贵州省人民政府2007年5月22日提出《关于全面建立实施农村居民最低生活保障制度的意见》（黔府发〔2007〕15号），决定从2007年7月1日起在全省范围内全面建立和实施农村低保制度。2007年7月5日贵州省人民政府办公厅又发出《关于全面建立农村居民最低生活保障制度有关问题的通知》（黔府办发〔2007〕57号），进一步强调和规范贵州省农村低保制度建设，明确规定了农村低保的申请审批程序、划分贫困程度类别和确定补助水平，农村低保制度进一步完善。贵州农村居民最低生活保障资金由省、市、县三级财政按比例筹集。2012年6月，这一保障标准为每人1468元/年。年人均纯收入在这一标准以下、家庭生活常年困难的农村居民全部纳入保障范围。截至2012年6月，贵州省农村居民最低生活保障人数为516.89万人，低保覆盖面较宽，达22.91%，但每月人均支出102.62元，仅占农民现金收入（3448.33元）的29.76%。

具体到调查的县区来看，从表1可以得知，总体来看，经济发展较好的地方，低保的覆盖面较窄，这可能是需要低保的人口较少。如，贵阳市花溪区和湄潭县的农村低保覆盖面分别仅为2.60%和8.49%，远低于其他县。在实地调查中了解到，花溪区麦乃村干部认为该村实际上已无低于保障线以下的低保户，他们只是按照实际得到的低保名额分给相对贫困的家庭。然而，较为贫困的县，低保覆盖面较宽，月人均支出也相对较多一些，如岑巩县、镇宁县、普安县等。同样地，根据表2统计，越贫困的村，低保覆盖面也宽一些，如大方县虽然总体覆盖面仅为13.75%，低于岑巩县、镇宁县、普安县三县，但由于本次在该县调查的是距离县城50公里左右的鼎新乡，贫困人口较多，因此从村级覆盖面来看，其比例较大，尤其是兴启村。从调查样本的加总情况来看，农村低保户的覆盖面占村户数的20.67%，但从低保人口占总人口的比例来看，则仅占9.45%。值得注意的是，按照低保户占村户数比例来计算低保覆盖面会夸大低保覆盖面，因为实际执行中，并不是所有低保户的人口均享受低保待遇，而可能只是其中1人或2人享受低保待遇，以户为单位计算低保覆盖率就不准确。而以人数来计算低保覆盖面会更准确一些。但这样计算下来，则贵州总体的低保覆盖面还是比较窄的，与国家要求的西部贫困地区至少达到20%的农村低保覆盖率还有较大差距。此外，人均收入水平较高的地方，农村低保标准也较高，但并不成比例。比如，虽然湄潭县所调查的村的收入水平较高，但其保障标准比较低，因而其低保覆盖面也较窄。这就造成农村低保在地区间的不平衡现象，在收入水平较高的村，由于低保水平仍然较低，低保人口与其他人口的收入水平存在较大差距。

表12012年6月调查县的农村低保情况

注：贵州省级各县区农业人口为2011年末数据。

表2调查村的户数、人口及低保情况

三、贵州农村低保对象识别偏误情况及原因分析

对于最低收入保障对象的瞄准偏差研究，美国学者Dellaportas（1980）曾经提出运用集合理论来进行识别的思想。他将研究对象分为两个子集：一个子集表示需要救助（但实际不一定得到救助）的贫困家庭；另一个子集表示实际得到救助（但不一定贫困）的家庭。如果瞄准效率为100%，则两个子集应该完全重叠。但在实际执行中往往难以达到这样的效果，总会出现某种程度的偏差。即有些需要救助的家庭没有得到救助——“错误排除”，没有获得保障的目标家庭数与目标家庭总数之比称为挤出率；而一些没有达到救助标准的家庭却得到了救助——“错误包含”，获得保障的非目标家庭数与获得保障的家庭总数之比被称为漏损率。目标家庭总数与获得保障的家庭总数是相等的。挤出率与漏损率之和就是总的瞄准偏差率[7]。根据这一方法，下文对实地调研结果进行分析和计算。单需要注意的是，Dellaportas的计算单位是“家庭”，而笔者的计算单位是“个人”，因为贵州农村低保在实际执行中主要以“个人”为单位。此外，由于许多村庄户数和人口较多，要对所有低保对象进行调查核实较为困难，因此，本研究对一些较大的、低保户较多的村庄仅选择某个小组作为核实对象。

根据表3的统计结果，总的识别偏误率是34.35%。但每个村的偏误率差异较大，偏误率最高的普安县大湾村为44.44%，而偏误率最低的为镇宁县普叉村，仅为23.08%，二者相差21个百分点。究竟什么原因造成不同村庄之间较大的瞄准率差距？我们通过深度访谈和参与观察的结果，可以为此提供相应的解释。为了能够更清楚地看出这种差异，我们将偏误率低于平均值34.35%的村庄划归瞄偏率较低的类别，而将偏误率高于平均值的村庄划归瞄偏率较高的类别。首先，先看瞄偏率低的村庄。根据调查资料，镇宁县普查村、普安县的红星村（其中的一个组，约80户）瞄偏率最低的原因主要有：（1）虽然低保人口占村庄总人口的比例相较于其他调查村不算低，但低保名额较少，村干部作弊困难；（2）更重要的是，该村总人数不多，村民之间的交往频繁，信息容易流动；（3）村庄规模不大，村民之间相互了解，联系紧密，村庄凝聚力较强，村民容易监督村干部和其他村民的行为。贵阳市花溪区的麦乃村瞄偏率低的原因主要是因为该村低保名额较少，尽管人口较多，村内社会交往较少，村民之间缺乏相互了解，村干部与村民的行为难以监督。但由于该村人均收入较高，而低保补助金又相对较低，根据边际收益递减规律，低保补助金的吸引力下降，因而瞄偏率较低。至于大方县兴启村瞄偏率低的原因则是该村较为贫困，低保补助金的吸引力较强，且离乡镇府很近（仅0.5公里），一些对低保名额分配不满的村民很容易到乡镇府反映情况，村干部怕引起不必要的麻烦而尽量做到某种程度的公正。当然，由于该村人口较多，村民之间相互了解困难，所以其瞄偏率也不算很低。

其次，来看看瞄偏率较高的村庄。对于瞄偏率较高的普安县大湾村、岑巩县代店村和湄潭县鱼合村，虽然我们都仅调查了其中一个组，人口并不多，但由于这三个村距离乡镇政府不远（2公里左右），都在发展经济作物，村民社会生活面向村外，村内社会交往不多，且人均收入处于中等水平，较少的低保金对村民的吸引力不足，导致瞄偏率较高。都匀市明英村唐家寨总户数63户，低保户10户，该村青壮年人口已基本外出，村庄主要社会交往活动人口缺场，留下老年人和儿童，相互之间信息难以沟通，监督存在困难，村干部倾向将低保名额作为交换资源，换取没有外出的主要活动人口的支持，或将低保作为治理手段加以利用，实现对村庄的社会控制，从而导致瞄偏率较高。而对于大方县的风景村则主要是村庄规模较大，村民居住较分散，村庄青壮年基本外出，老年人之间信息交流困难，从而导致瞄偏率稍高于同乡的兴启村。

表3贵州农村低保对象识别偏误状况单位：人、%

四、结语

根据上文分析，我们可以归纳出村庄层面影响瞄偏率的几个重要因素。对于瞄偏率较低的原因可能是（1）经济条件较好的村，低保名额少，且低保补助金的吸引力下降，瞄偏率就低；（2）经济条件较差，低保补助金具有较强的吸引力，且村庄社会交往频繁，信息交流充分；（3）村庄规模不大，居住较集中，村民之间相互了解，容易相互监督。对于瞄偏率较高的原因则可能是（1）村庄规模较大，居住分散，村民交往困难；（2）村庄副业发展较好，村民生活面向村外；（3）青壮年人口外出较多，村庄生活的主要人口缺场；（4）距离乡镇政府较远，乡镇官员监督困难。以上因素均可能影响农村低保制度的执行效果，导致对农村低保对象的识别偏差，但究竟何种原因是主要原因？何种原因是派生原因？各种因素的影响程度如何？各种影响因素之间是否存在共线性等？本文未能给予回应，要回答这些问题，需要进一步的深入分析和讨论。

注：

[1]张时飞、唐均，《城乡最低生活保障制度：新台阶和新跨越》，http://www.93576.com/read/921a3761c6760

ff9f0064190.html

[2]谢东梅、郑传芳，《福建省农村最低生活保障制度运行机制分析》，《农业经济问题》，2009年第4期。

[3]李小云、董强、刘启明、王妍蕾、韩璐，《农村最低生活保障政策实施过程及瞄准分析》，《农业经济问题》(月刊)，2006年第11期。

[4]刘燕舞，《作为乡村治理手段的低保》，《华中科技大学学报（社会科学版）》，2008年第1期。

[5]邓大松、王增文，《“硬制度”与“软环境”下的农村低保对象的识别》，《中国人口科学》，2008年第5期。

[6]张时飞，《用参与式贫富排序方法识别农村低保对象：一项探索性研究》，http://www.sociology.cass.cn/shxw/

shzc/P020040623453915629101.pdf

[7]Dellaportas.G.eorge,1980,TheEffectivenessofPublicAssistancePaymentsinReducingPoverty[J].TheAmericanJournalofEconomicsandSociology,39(2):113-121.

作者单位：贵州财经大学公共管理学院

邮编：550004.

本文是贵州省软科学研究项目“贵州省农村低保对象识别偏误及矫治研究”（黔科合体R字[2011]LKC2008）的研究成果。