政府与社会资本PPP合作项目的风险防范

政府与社会资本PPP合作项目的风险防范

刘学

贵阳观山湖投资（集团）城市建设发展有限公司贵州贵阳550000

摘要：PPP合作项目模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于合作项目而形成的相互合作关系的形式。随着国家对地方政府债务的清理和控制，PPP模式有效的解决了政府建设基础设施项目资金短缺和融资渠道单一等问题。但是与此同时，PPP项目由于受多方面因素的影响也存在着较大的风险。因此，研究PPP合作项目风险管理问题就显得尤为重要。本论文对PPP项目的风险防范进行了系统深入的研究，并提出了一些防范措施。

关键词：PPP合作项目；风险防范

1.政府对社会资本方能力的风险防范

PPP合作项目是政府引入社会资本来为政府完成建设项目，政府给社会资本或是特许经营权，或者是政府付费等机制来完成预定的投资目的。所以，对社会投资人的选择就尤为重要，一但社会投资人没有资金能力和管理能力，导致政府项目不能按计划实施，甚至会出现不良后果和经济损失。例如贵州瓮马高速公路和织普高速公路采用BOT模式建设时，分别引进了北京盛世房地产开发有限公司和成都思珩网络科技有限公司两家民营公司，但由于这两家投资人实力不够，建设资金无法到位，并出现了投资人非法收取施工单位保证金的情况，导致项目不得不终止。所以政府在对社会投资人的选择上要高度重视，不要因为项目急于上马而忽略了投资人的综合能力。在社会投资人的选择上要提出明确的能力要求，包括企业近几年的经营情况，工程项目建设管理水平，在项目实施阶段和运营阶段其相关管理人员的管理能力。只有选择合适的、符合要求的和具有实力的社会投资人，才能保证PPP合作项目的顺利实施。

2.政府对社会投资人项目管理能力的风险防范

有的社会投资人为了其自身利益的需要，往往会刻意减少工程项目的投资，同样的项目会搞出一些负变更，其目的是减少投资，缩短建设期限以便尽快到运营期回收资金。所以，为了防范此类风险，就要在特许经营协议中对项目的质量、进度、安全、投资和环保等进行明确的约定。协议中要明确项目的进度目标、质量目标、运营养护目标，并对投资控制、项目竣工移交和验收等方面对项目公司进行明确的条款约束，如果发生违约行为，政府有权收其履约担保或违约金。此外，技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作方承担。以BOT为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本。而营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性。在PPP运用过程中应该确保私营合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本降低营运风险，所以理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将PPP运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。对于资本金和建设资金的保证也要有明确的约定，对提前抽回或者挪用项目资金的行为，对项目公司前期工作费用支付等情况都要进行明确的约定，从而保证项目建设资金的合理和高效使用。

3.政府对项目公司违约风险的防范

项目公司违约的情况很多，如建设资金断链导致项目无法进行；项目公司管理不善导致项目无法按期交付使用；或者未经政府同意而转让其股权等等。为防止社会投资人的恶意违约行为，在特许经营协议中要明确其违约责任，包括对合作项目提供履约保证金和运营期履约保证金。此外，对股权转让也要有明确的限制。但实践中，个人认为对此要有明确限制，主要是：（1）关于股权转让的锁定期问题。股权锁定期一般是2年，通常是建设期满，也可以是从合同生效到项目缺陷责任期届满为止。（2）“股权变更”的情形要列明。包括：a.直接或间接转让股权；b.并购、增发等其他方式等导致的股权变更；c.股份相关权益的变更等。（3）股权转让限制应包括项目公司的股权变更和母公司控股股东的股权变更两方面。（4）对受让方的资质、融资等条件要作明确限制。

4.建立健全相应的风险防控机制

有些风险需要通过立法来解决，如项目进入方式风险、土地使用权取得风险等。PPP风险防范应着眼于长远而全面的顶层设计，只有防范意识、法律法规和运作能力并进，才能为PPP的发展提供制度保障和成果预期。为了防控风险，政府方应当仔细推敲PPP项目运作中的每一个细节，在协议中严格政府方的责任和义务。为了防控法律变更的风险，政府应积极采纳咨询专业法律人士的意见，最好聘请专业法律机构出具项目涉及法律变动风险的意见；另一方面，应当在项目合作协议当中明确约定由于法律变动导致项目失败或损失的风险分配机制，尤其是对于政府方可控的法规变动，约定政府承担责任的范围，如约定赔偿已投入的资本损失和应当获得的预期利润等，将自己的风险降到最低。最为重要的是，在PPP项目的风险防范问题上，政府应聘请有经验的律师提供全过程法律服务，充分发挥律师在项目谈判、合同草拟、合同审查以及法律纠纷处理中的专业作用。

作者简介：刘学，男，1980年2月出生，高级工程师、高级经济师、一级建造师、造价工程师、试验检测工程师、企业法律顾问，现任城投公司总经理。