菏泽市城乡建设用地增减挂钩成效分析

菏泽市城乡建设用地增减挂钩成效分析

张志勇

张志勇

菏泽市国土资源局山东菏泽274000

摘要：菏泽市属经济欠发达地区，农村村庄建设用地较为粗放，据调查，全市共有162个乡镇和街道办事处，5755个行政村，16759个自然村，大部分村庄布局零星散乱，且人均占地不均，村庄建设占地总面积201.4万亩。近年来，我市利用增减挂钩项目，新建村庄（社区）123个，安置住房3.6万户，新建各类项目117个。这些工作开展，有力地改善了农民群众的生产、生活条件，促进了新型社区建设，为经济、社会发展用地拓宽了空间。

关键词：城乡建设；用地；增减挂钩；成效

1.农村居民点用地挖潜空间及综合效益

1.1助推新型农村社区建设情况

按照规定新型农村社区集聚人口原则上控制在5000人左右，一般不少于3000人，距市、县区和乡镇驻地较远的农村社区以建设二层楼房为主，农村中心镇区以多层楼房为主，城郊村以建设高层楼房为主。依据各县区制定的新型农村社区布局规划，约60%的新型农村社区以建设二层楼房为主，节地率在45%以上；30%新型农村社区以建设多层楼房为主，节地率在65%以上；10%社区以建设高层楼房为主，节地率在75%以上，全市完成农村新型社区改造后，节地空间在110万亩以上。

1.2助推重点镇建设情况

2015年，全市镇驻地人口3万人以上，公共财政预算收入过亿元的重点镇达到15个以上。巨野县龙堌镇紧紧抓住增减挂钩工作和压煤村村庄搬迁工作双资金注入的有利时机，按照整村搬迁、统一规划、集中向镇驻地靠拢的原则，依据城乡一体化的要求，高起点规划，高标准建设，精心打造新型城镇化社区，目前已规划建设了一个两层楼房社区、两个多层楼房社区，镇周边16个村庄19022人入驻，节地率在65%以上。

1.3助推矿产资源开发建设情况

菏泽市煤、铁、盐、地热等矿产资源丰富，依据矿产开采规划，陆续将有411个自然村45.7万人、16.3万亩村庄用地需整村庄搬迁。如果沿袭往常村庄搬迁的模式，用地计划指标和占补平衡指标难以解决，征地程序复杂，群众工作量大，工作周期长，煤矿企业占用资金量大。借助城乡建设用地增减挂钩政策平台，全市已有23个压煤村庄顺利实施了搬迁，安置社区以建设多层楼房为主，节地率在65%以上，较以往加快了搬迁进度，支持了矿产企业发展，并利用腾出的用地指标安排了29个工业项目和城镇化项目。

1.4助推黄河滩区群众搬迁情况

菏泽市沿黄河四县区目前仍有169个村庄15.63万人，居住在黄河大堤以内黄河滩区，居民点用地面积5.03万亩，人均0.32亩，村内用地粗放，交通不便，户户高筑房台，生产、生活条件较差，特别是群众生命、财产安全无法得到根本保障。东明县长兴集乡借助挂钩试点政策，将11个自然村1万余人整村搬迁到南北两个大村台，节约率在60%以上，彻底解决了村民出行不便，实现了通路、通自来水、通沼气、通有线电视、通网络等“五通”。

1.5助推新型工业化、城镇化建设情况

到2020年菏泽市国民经济生产总值年均增长率保持在12－13%，固定资产投资总量年均增长20%以上。按各县投资密度200万元/亩、市区260万元/亩计算，全市每年约需增加5万亩建设用地，2013—2020年新增建设用地总量合计约40万亩。但是，各县区土地后备资源均不足，全市可作为占补平衡指标的未利用土地仅剩3.7万亩，农村工矿废弃地复垦调整利用可增加用地指标4.5万亩，城镇低效建设用地整合挖潜和闲置土地处置已实施多年，可置换建设用地5.5万亩，新增计划用地指标尽量争取8万亩，其余约22万亩用地指标需靠增减挂钩周转指标解决。

2.存在的制约因素

2.1规划不衔接

一是菏泽市土地利用总体规划是2010年批准施行的，其中城乡建设用地增减挂钩专项规划由于编制时间仓促等原因，未全面征求项目区大多数群众意见，加之其间村两委班子调整等，造成一些规划挂钩项目区很难实施。二是菏泽市原有农村社区布局规划制定过程比较粗放，与当地城乡规划、土地利用规划、人口发展规划、综合交通规划等没有完全做到有效衔接。

2.2操作不规范

一是补偿标准偏低，超过了一部分群众的经济能力。二是少数项目区单纯追求进度，急躁冒进，存有片面追求建设用地指标的倾向；三是个别县区重拆旧复垦，轻基础设施、公共服务设施配套；四是暂未纳入挂钩试点村庄不按规划建设，或未编制规划就进行建设，给今年村庄整治挖潜工作带来较大阻力。

2.3融资不到位

一是挂钩周转指标使用未能发挥市场主体作用，未采用招标、挂牌、拍卖方式在本县、区或跨市有偿调剂，过多用于工业项目，投资密度和指标收益率较低。二是挂钩项目区规模偏少，档次不高，其它涉农项目资金整合力度不大。三是融资渠道偏窄，未充分发挥用地企业等社会各方面投资挂钩项目区积极性。

2.4产业不配套

新型城镇化必须立足于农民生活方式和生产方式的根本改善，目前菏泽市部分新型农村社区建设与现代农业产业园区建设不同步，特色产业不突出，多数项目区未能走出一条农业区域化布局、标准化生产、市场化经营的新路子，加之挂钩节余指标过多用于城镇，项目区落地农业现代化龙头企业不多，辐射带动作用不强，农民增收不明显，在一定程度上影响和制约了农民进入城镇和新型农村社区的积极性。

3.对策与建议

3.1土地利用总体规划中期评估要充分考虑增减挂钩项目区实施中的诸多困难和制约因素

一是按照“尊重历史、面对现实”的原则，从项目区群众真实意愿出发，客观地进行土地规划可行性评估，尽力为项目区实施创造宽松环境。二是顺应以新型农村社区建设为基础，以中心镇区建设和中小城市建设为重点的新型城镇化加快推进的迫切需要，适时进行土地利用总体规划调整并适当扩大增减挂钩项目申报规模。

3.2严格规范挂钩项目区实施

一是严格履行申报程序。旧房拆迁、新居选址、户型设计、基础设施配套、公共服务设施配套、安置补偿等方面必须严格按规定程序听证、论证、公示，征得95%以上村民同意。二是严格项目验收管理。市级验收时，随机抽查部分安置农户，从拆旧建新补偿、基础公益设施配套、安置区村民的长远发展等方面征求群众意见。将房屋质量验收报告、财务决算审计结果、复垦新增的耕地承包协议等事项列入验收的内容。

3.3加大挂钩项目融资力度

一是积极倡导对节余指标实行公开拍卖，并逐步建立和完善相关制度，以维护和确保农民利益。节余土地指标可以在本县、本市进行公开拍卖；指标仍有剩余的，也可以在市外通过土地交易平台进行公开拍卖。二是搞好涉农项目资金整合。各级涉农资金整合领导小组要统筹协调，做好项目资金整合工作，将水利、交通、电力、农业、环保、卫生、文化、教育等各部门涉农项目和资金集中整合、捆绑使用，集中投向新农村建设，最大限度发挥资金效应。三是积极争取金融机构支持。积极协调信用社等金融机构，尽量降低贷款门槛，简化贷款程序，增加信贷额度，实行利率优惠，切实为新农村建设搞好金融服务。

3.4加快推进新型农村社区和现代农业园区共建步伐

一是加快产业园区建设。按照居住社区化、产业园区化的“两区两化”工作思路，严格执行挂钩周转指标15%用于农村项目区建设的规定，加快发展产业园区，壮大农村集体经济。二是大力发展特色产业。要以当地特色产业为突破口，采取政策推动、示范带动、龙头牵动等措施，大力发展“一乡一业”、“一村一品”，培育一批特色示范村、示范镇，促进农民增收致富。三是积极搭建服务、融资平台，鼓励城市工商资本下乡，不断推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸，逐步实现农民就业城镇化、农村基础设施城市化、生活服务社区化，城乡经济社会融合发展。

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