京津冀水资源冲突及协调管理

京津冀水资源冲突及协调管理

杨铎孟疆缘马志魁姜雪赵溪韵

天津财经大学人力资源管理2016级本科生天津财经大学工商管理2015级本科生天津财经大学人力资源管理2016级本科生天津财经大学工商管理2017级本科生

摘要：立足京津冀地区水资源冲突现状，分析水资源分配矛盾产生的根源和机理。以促进京津冀协同发展和可持续发展为目的，分别从行政、法律和经济协调的途径，为解决京津冀水资源冲突，实现区域内水资源统一协调管理提出意见和建议。

关键词：京津冀；水资源冲突；水资源协调管理

作为我国经济发展的重要一极，资源问题一直是制约京津冀地区经济社会发展的难题。虽然在推进京津冀协同发展过程中，三地政府共同倡议坚持生态优先、区域一体、协同发展，但是由于体制机制约束、市场条件不成熟，三地水资源矛盾并没有得到很好的解决，并且逐渐转化为显性矛盾。

一、京津冀水资源供求矛盾分析

京津冀地区位于我国华北平原，东临渤海，西靠太行山，北倚燕山山脉，属于典型温带季风气候区，年均降水量由南至北800~400mm。区域内河流以海河水系为主体，包括潮白河、永定河、大清河、子牙河、南运河、滦河等主要河流，河网分布较为密集。

（一）水资源需求状况

随着京津冀三地经济社会不断发展，水资源总的需求量也在逐年上升。2012至2016年间，北京市总用水量由35.90亿m³上升到38.80亿立方米，天津市总用水量由23.127亿m³上升到27.2307亿m³，两地水资源需求量稳中带升。河北省近年来农业产业结构升级转型，水资源需求量呈现出下降的态势，总用水量由195.33亿m³下降到182.57亿m³，其中农业用水减少幅度为14.93亿m³，工业用水减少幅度为3.28亿m³。但总体来看，三地很难实现各自水资源的内部供求平衡关系，尤其是北京、天津两地。

（二）水资源供给状况

1、时间分布不均

京津冀流域位于我国华北地区，处于温带季风气候区，降水年内、年际分布不均匀，从而影响三地年水资源总量的变化。2012~2016年间，三地水资源总供给量曲线为U型，呈现出年际变化大，水资源总量不稳定的特点，直接影响到三地年供水量。

2、空间分布（水资源契合度）

京津冀流域因北京、天津、河北三地行政区划和流域面积的不同，水资源总量整体上呈现河北省占据大部分，京津水资源总量占流域内总量的20%左右。以2016年为例，河北省水资源总量为208.31亿m³、北京市35.06亿m³、天津市18.92亿m³，对应三地2016年地区生产总值分别为31827.9亿元、24899.3亿元、17885.39亿元，对应每万元GDP水消耗分别为42.899m³、15.58m³、9.72m³，水资源空间分布与经济发展程度没有实现契合和匹配。

3、人均水资源占有量

作为衡量缺水程度的重要指标，我国人均水资源占有量仅为2100m³/人，为世界平均水平的1/4。京津冀流域作为我国典型缺水地区，2016年平均人均水资源占有量分别为：北京124m³/人、河北182m³/人、天津83.6m³/人，在全国各省市中分别排名第30位、第27位、第31位，属于极度缺水状态。

（三）京津冀水资源矛盾特点

1、需求总量稳定，水资源缺口长期存在

2012至2016年间，三地水资源需求量除河北外，北京、天津都处于一个缓慢增长的状态，水资源需求总量维持在250亿m³/年的水平。另外，通过计算三地水资源缺口发现，北京、天津水资源缺口都处于较高的水平，受降水年际变化影响，在降水少的年份（如2014年，河北省降水为多年平均的75%），三地水资源缺口都出现显著的增加，说明本区域内水资源供给不能完全满足区域内的水资源需求。

从水资源供求缺口上看，北京和天津常年处于水资源短缺状态，2012至2016年间，都存在不同程度的水资源缺口。河北处于周期性水资源短缺状态，在正常降水及丰水年份，河北的水资源不仅能够满足其生产生活所需，还有所盈余，为京津冀区域内水资源协调分配创造了条件。如下表：

表12012~2016京津冀水资源供给缺口及调水量（单位：亿m³）

2、水资源自给能力不足，外部依赖性强

从三地水资源需求和调配状况看，京津两地缺水情况都十分严重。从表4直观来看，天津市缺水情况比北京更为严重，对河北省水资源的依赖程度比北京市更高，2012~2016年间累计从河北调水40亿m³，北京市累计从河北调水28.5亿m³。

从调水的时间变化看，京津两地在降水少、内部水资源供给减小的情况下，对于外部水资源需求有显著提升。以2013年为例，三地降水均少于正常年份及上一年度，京津在此基础上产生的对外部水资源需求达到峰值。

（三）京津冀水资源冲突机理分析

1、水资源的脆弱性导致承载力不足

京津冀缺水目前已成为一个普遍的共识，引发众多学者的关注和研究。刘瑜洁等（2016）以水足迹理论为基础，从水资源压力、发展压力、污染压力、水资源管理压力四个方面对京津冀水资源脆弱性做出评价，认为京津冀地区在水资源禀赋、水资源开发利用、水资源污染和管理等四个方面面临着巨大的挑战和威胁。席丹墀等（2017）利用组合赋权法和分层模糊综合法，从“水资源—经济社会—生态”出发，对京津冀地区13个行政区水资源承载力做出了评价，提出应进一步推进生态建设和水资源治理，促进可持续发展。

2、人为原因导致水资源进一步减少

水资源污染造成的水质性缺水也是京津冀流域内缺水的重要原因之一。从学者研究上，温胜芳（2017）在对京津冀及西北五省区地表水环境承载研究后发现，京津冀地区的环境容量（COD及氨氮排放量）普遍超载，应当加快产业转移。从实际情况上，2012年至2016年，京津减排治污取得一定成效，劣五类水体比例下降3到4个百分点，但是总体情况不容乐观。天津劣五类水体比例仍在70%以上，而河北省则呈上升趋势。

另外，华北平原一直是世界上最大地下水超采地区，地下水位下降成为显著特征。截至2011年，部分城市地下水水位累计下降达30-50米。随着京津冀产业转移逐步推进，将会进一步加剧产业承接地区的水资源供求矛盾。

3、行政体制带来的水资源管理不协调

京津冀三地经济社会发展水平不同，导致三地政府根据自身发展目标所制定的水资源治理、管理标准无法实现统一协调。以河长制为例，京津冀流域政府在河长制方面很早就开始探索推行，但是目前仍然存在多方面的问题。

通过对三地河长制组织架构的对比发现，三地在水资源管理上缺少顶层集权，对河流流域的治理管控难以实现有效聚合。京津冀三地一体化进程在不断加快，河长制全面推行，一定程度上避免了属地内“九龙治水”的困局，但在跨行政区特别是省际之间的流域治理及管理方面尚存空白。在河长制的实践汇总，存在跨行政区域河长设置差异、行政区内河长职责不明确甚至一河多长等现象。

三、京津冀地区水资源协调管理对策构想

（一）建立府际共治，推进行政协调

在京津冀流域水资源冲突及协调过程中，京津冀属于同一流域，又分属不同行政区域。在实践中，地方政府对水资源的管理往往带有地方保护主义，从而对流域上下游水资源协调管理产生阻碍。

在京津冀协同发展的背景下，三地政府应加快建立一套有效的府际共治机制，提高在水资源利用、冲突协调、污染治理等流域问题上的处置效率。在流域信息管理上，通过建立统一的流域水资源电子信息平台，解决在水资源管理中地方政府信息沟通不畅等问题。在流域统筹管理上，一方面要通过政府间合作，达成在水资源管理上的共识，实现水资源管理联盟化；另一方面，要对流域管理机制进行改革，实行统一管理，弱化因体制机制差异带来的管理困难。

（二）普及水权交易，推进经济协调

资源的稀缺性是相对于人的需求而言，而市场在资源配置过程中发挥着决定性作用。京津冀地区水资源冲突也涉及到经济问题，比如河北省层免费向北京供水达19.5亿m³，但一直没有得到有效的补偿。

在推进水资源协调过程中，可以借鉴石羊河流域水权交易经验，加快对京津冀地区流域水权的确定，建立区域内水权交易中心、排污权交易中心，发挥市场机制在生态资源、公共资源配置过程中的决定作用，推动生态治理和经济效益相协调。同时还应当建立生态补偿机制，解决因行政协调遗留的历史问题。

（三）加强立法执法，推进法律协调

在京津冀协调发展问题上，三地政府达成了生态优先、区域一条的共识，而要实现区域内水资源的协调管理，法律约束必不可少。2018年《环境保护税法》开始实施，意味着政府对于生态环境保护力度的加大。京津冀三地政府应根据区域内经济和社会发展特点，一方面要建立符合区域内经济社会发展的地方法规，提高企业环境违法的成本；另一方面，也要加大区域内环境监管力度，提高流域管理机构——海河水利委员会的执法能力和执法权限，通过完善集体诉讼制度，对流域内环境违法行为进行处置，真正有效发挥冲突惩罚机制的作用。

四、总结

在新一轮京津冀协同发展浪潮下，区域内基础资源如何实现有效配置更加引人关注。水资源等基础资源关系着人民生活和经济社会发展的稳定，三地政府必须坚持区域一体、合作共赢的原则，通过建立统一的行政协调、严格的法律协调和有效的经济协调机制，实现区域内水资源冲突的合理解决和水资源的有效配置，促进区域内可持续发展。

参考文献：

[1]周永军我国跨界流域水权冲突与协调研究[D]天津财经大学博士学位论文，2017.05

[2]底志欣京津冀协同发展中流域生态共治研究——基于泃河流域的案例分析[D]中国社会科学院研究生院博士学位论文，2017.05

[3]刘瑜洁等京津冀水资源脆弱性评价[J]水土保持通报，2016.03，P211~218