佛山市南海区“广东金融高新技术服务区”规划检讨

佛山市南海区“广东金融高新技术服务区”规划检讨

蔡耀基

佛山市城市规划设计研究院

摘要：1996年南海市启动千灯湖规划建设，2007年广东省政府正式批复同意将佛山市南海区千灯湖金融商务区冠名为广东金融高新技术服务区（以下简称金融高新区），至今总面积发展为约18平方公里。但目前南海区面临着商业办公建筑同质化严重、容量相对过剩的客观形势，金融高新区近两年商业用地建设有所放缓。另一方面国家鼓励培育租赁市场，出台商业用房土地用途调整的意见，商业办公类建筑规划调整诉求强烈。本次规划检讨将根据南海区发展实际，结合国内外中央商务区发展经验，提出若干建议，以回应近期调整诉求以及保障远期发展目标的实现。

关键词：规划检讨；中央商务区；南海区。

1规划演进

1.1中心城区确立（1996-2002）

《南海市中心城区总体规划》（1996）确立桂城片区为全区政治、经济、科技、文化中心，现千灯湖片区布置全区性商务中心、行政办公中心，结合大型公园构成南海“心脏”。将现千灯湖板块3.4平方公里规划为南海城市中心区，利用虫雷岗山与千灯湖公园创造南北向城市景观主轴，通过开敞空间以及配套设施引领城市发展，以超前的眼光定立了良好的发展基础。由于当时片区缺乏产业发展的明确方向，开发强度较低，商业用地容积率普遍在2.0左右，公共开敞空间用地与建设用地比例约为1:1.5。

1.2金融高新区挂牌（2003-2008）

2007年7月，广东省政府正式批复同意在南海区千灯湖畔设立“广东金融高新技术服务区”，是广东建设金融强省战略七大基础性平台之首，也是广东省人民政府批准的唯一省级金融后台服务基地。《南海区城市总体规划》（2008）结合产业结构升级并落实到空间上，要求以金融高新区为核心，灯湖中轴为载体，整合周边各类产业总部基地，打造广佛“金谷”。金融高新区挂牌使千灯湖片区产业氛围大幅提升，部分公共服务设施更改为金融项目载体，面积扩展到5平方公里。片区开发强度大幅提升，商业用地容积率达到4.0，居住用地容积率达到2.5-3.0。公共开敞空间主要维持原控制，但由于范围增大，公共开敞空间用地与建设用地比例下降至约1:2.2。

1.3城市中轴线扩展（2008至今）

2008年至今，随着千灯湖北延、沥桂新城、广佛超级城市、粤港澳大湾区等外部形势不断深化，金融高新区受政策、区位、交通影响利好不断，规划积极扩大其影响。《南海区东翼片区分区规划》（2011）指出片区产业布局以桂城为主体，形成以金融前台及高端金融后台为主、科技创新为特色的金融创新核心区，以佛山水道一河两岸对桂城大沥进行缝合，开展一河两岸景观规划建设，打造佛山水道一河两岸金融区。金融高新区范围扩展到约18平方公里。广佛地铁开通后，片区开发强度呈现再次整体上升，商业用地容积率达到5.0-7.0，居住用地容积率达到3.5-4.0。公共开敞空间用地与建设用地比例下降至约1:3.5。

1.4小结

金融高新区经过二十年发展，总体维持了96版规划超前的总体格局，高质量建设城市开敞空间，并相应配套了公共服务设施以及轨道等交通设施，打造成南海乃至佛山的城市名片。发展过程中，金融高新区通过扩大面积提高容量带来相当人口，但由于发展形态以整体提高容量为主，发展重点相对模糊，空间结构与交通结合不够紧密，开敞空间与商业商务结合尚需提升，导致商业建筑量不低但商务氛围仍有欠缺的问题出现，环境质量品质亦略有下降。片区需要进行规划检讨，明确发展思路，针对问题提出对策。

表1相关城市中央商务区面积对比

2问题及对策

2.1发展重点不明——划定核心范围，确定发展轴线

金融高新区面积从3.4平方公里增加到18平方公里，该范围比国内外著名的中央商务区要大（详见表1），并不是真正意义上的中央商务区，片区发展重点不明晰，2011年东翼分规提出的佛山水道一河两岸金融区亦没有实施。

从区域发展角度，金融高新区应向东积极对接广州，推进粤港澳大湾区以及广佛超级都市圈建设，向西衔接粤桂黔高铁经济带合作试验区，向北深化城市中轴线北延。片区结合相关城市经验，确定核心范围以及外向发展轴线：核心范围北至佛山水道，西至南海大道，南至海三路，东至桂澜路，面积4.25平方公里；结合城市发展方向确立海八路发展轴以及桂澜路商贸轴两条主要轴线，保证城市商业气氛，形成良好的城市空间意向。金融高新区其他地区为核心区向一般城市地区过渡的地带，配套服务于金融高新区。

2.2用地比例失调——重塑用地比例，集中商务发展

通过商业、居住以及配套规模比例（表2）可见，无论是金融高新区还是核心区商业占比均较低，居住占比最高，设施占比则最低，用地比例相对失衡。2015年以来，商业阶段过剩成为共识，商业建筑同质化严重，且受到集体土地入市（2015年南海区启动集体经营性建设用地入市试点工作）影响，金融高新区内商业办公建筑空置率较高，新建设进度明显减缓。2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，支持租赁住房建设，允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地用途调整为居住用地，所以近期规划调整诉求均为商业向居住调整，包括部分核心范围的地块。调整为居住功能无疑可以加快金融高新区的建设速度，但亦会使核心区常住人口快速增长，配套设施缺口继续增大，不利于片区长远发展。

表2相关城市中央商务区用地比例对比以及排名（%（排名））

广州珠江新城亦曾面临金融危机、商业阶段过剩的困难，广州市政府当时停止全市商业办公供地，规定不得利用住宅改建商务办公用房，且大力提升公共服务设施配套，集中力量建设珠江新城。金融高新区商业办公绝对量较小，核心区及主要轴线要维持区域商务中心氛围首先应有政策导向，加强统筹大中型商务办公向金融高新区集中；其次不可再将核心范围内仅存的商业用地改造直接为居住。应对商业存量阶段过剩的情况，首推大力加强公共服务设施新建改建，其次可将部分商业办公适当改造为人才公寓，均有助汇聚人气，提高片区活力。金融高新区非核心区则应以完善公共服务为引领，延续片区高素质城市开敞空间的打造，适当控制商业用地及居住用地比例，为核心区建设做好支撑。

2.3交通支撑不足——轨道交通引领，综合交通支撑

随着面积扩大、开发强度提升，片区交通虽然有广佛地铁开通，但地铁线路仍未成网，站点与核心区连接也并不直接。2016年建立的千灯湖公交环线重点改善与桂城各商圈的连接，但服务水平并未与中央商务区定位完全匹配，且片区内慢行系统的衔接仍有短板。金融高新区应结合近期轨道建设的高峰，加快推进地铁、中运量公交系统的建设，配合常规公交服务水平提升，合理设置商业步行空间，加强与千灯湖、佛山水道以及迎宾广场等开敞空间的渗透，完善自行车道以及二层步行系统建设，从而提升整体综合交通水平，加强片区区域影响力。

2.4发展策略深化——降速度提质量，留空间调时序

虽然历经二十年的规划建设，金融高新区核心区范围内已基本成形，但总体范围内仍有相当建设尚待开发。现阶段南海已拥有强大的产业基础，金融高新区的规划重点不应过度集中在满足建设需求上，而应深化延续精品建设的策略，以高质量规划引领建设。规划重点应转向控制空间战略资源，把控开发时序，加强公众参与，实现总体利益最大化。空间战略资源应重点关注对外联系廊道以及地下、二层等方面，预留片区扩展的可能性。开发时序须区别于其他一般地区，在控制整体合理开发比例的前提下，结合金融高新区发展形势推进项目实施。尤其是对三旧改造等重点难点项目，实施过程充分调动公众参与，减少社会矛盾的产生。

参考文献

[1]陈伟新.国内大中城市中央商务区近今发展实证研究.2003

[2]袁奇峰.21世纪广州市中心商务区(GCBD21)探索.2001

[3]方浩、李鹏、任小蔚.珠江新城规划和发展回顾.2009

[4]国务院办公厅.国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见国办发〔2016〕39号[Z].2016-06-03