广州城中村改造实例分析

广州城中村改造实例分析

李力

广州城市建设咨询服务公司510060

1、引言

城中村是政府在快速城市化进程中先易后难的发展思路下的产物。广州的城中村是一个矛盾的综合体。对于村民来说，城中村是他们世代留存下来赖以生存的最后资产；对于外来人口来说，城中村是他们进入广州门槛最低的跳板；对于开发商来说，城中村是城市地价的洼地，是一块“诱人的奶酪”，但复杂的利益纠纷也使它成为一块“难啃的骨头”。对于政府来说，城中村可能是城市的“毒瘤”，“脏乱差”的代言，但同时也是廉租房市场的摇篮，廉价人力资源“蓄水池”。

本文从城中村的改造类型及实例分析，透视当前广州城中村的发展状态，再结合政府政策思路解读及改造效果的反思，思考广州城中村发展的未来。

2、广州城中村改造类型及案例分析

受诸多现状条件的制约，不同的城中村有不同的改造方式。按改造手段分析，目前广州城中村改造大致可以分三种类型：

2.1推倒重建式的改造

这类型多为政府主导——开发商跟进——村民合作的模式。这种相对彻底的改造被外界认为是“重建”模式，但并不是简单的全拆+新建，还必须考虑对历史建筑的处理。从区位价值分析，许多城中村的存在是违反地理经济学规律的，面对那些建设强度不高且无太多历史建筑的城中村，推倒重建似乎是最好的选择。然而，受到庞大的改造资金、复杂的利益分配及对历史人文的关注等因素的影响，这种经济利益最大化的改造模式在广州并没有得到广泛推广。

实例：广州猎德村改造

猎德村改造是率先实现这种改造模式的一个典型例子，也是广州第一个正式启动的城中村改造项目。猎德紧邻广州新的城市CBD珠江新城的核心位置，以开通猎德大桥为契机，并且得益于自身区位价值所带来的巨大商机以及妥善的安置补偿策略，猎德村的改造得以高效地推进。

关于资金，市、区两级政府不花一分钱，实际上是“以地换钱”，全部由村集体融资完成。根据估算，整个猎德村改造需要30多亿，改造资金来自靠近珠江新城商用地块的拍卖款项，为拍得更多资金，容积率相应提高。在开发顺序上，先进行拆迁复建，村民安置房建好后，再进行商用地块开发。

改造前与改造后的猎德村

评价：从经济效益分析，猎德村改造无疑是一个极为成功的案例。然而，之前的猎德，一片还保留着大量古民居、古祠堂、古石板街、古河涌，保留着大量岭南水乡特色的地方，现在已演变成现代高楼包围传统祠堂古建的形式，这种延续传统文脉的改造方式是否值得推广有待商榷。此外，实施改造后很多村民都一夜间成为了千万富翁，这种非常规的财富增长所带来的社会问题正在逐步发酵。

2.2保护控制式的改造

这类改造主要为政府主导模式，针对有大量历史遗存的城中村，改造的基本思路是划定保护控制区域，制定发展控制措施。改造的思路也非常明确，就是在延续旧村文脉的同时提升旧村活力，发展旅游经济；因属于注重社会文化效应的改造，所以在实施上要求政府对村发展的严格把控，并且需要政府持续的资金投入来支撑。

拥有黄埔古港的黄埔村、有艺术家之村称号的小洲村等都是典型的例子，从目前的发展态势看，黄埔村的保护发展模式较为成功，整村正按政府的蓝图逐步重现岭南古村特色，各种设施也趋完善，节假日游人络绎不绝，古村文化经济蓬勃发展，经济收益反向支撑古村文化风貌的建设及配套设施的完善。而古村风貌更为完整的小洲村，则因旅游商业化的过渡冲击及村民无序短视的抢扩建而导致传统风貌的破坏、租金的上升及艺术家的撤离，村的传统风貌特色正被现实的经济发展所吞噬。

2.3环境整治式的微改造

这种改造既包括政府引导——村集体跟进的自上而下的模式，也包括了村主导——市场跟进的自下而上的模式。该模式更适合那些“不能不改，不能大改”的城中村。

微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。其优点是实施门槛低，改造周期短，收效快。不足之处在于只改善了外部环境，旧村存在的经济、社会、文化等本质问题并没有得到根本解决，未能发挥地块应有的区位价值。

自上而下的实例：三元里村

三元里村原为广州市北郊一个古村落，村域之内有很多具有历史文化价值的文物建筑遗存，包括：三元古庙、三元里抗英纪念碑、家族公祠、古村落门楼、牛栏岗古战场、四方炮台等。是全国爱国主义教育基地，可惜现在的三元里却是一个物质生活富裕的“城中村”，精神风貌上缺乏文明特色的“移民区”。

在各种现代建筑物的围攻之下，三元里的村界像流沙一样消失在都市的汪洋大海之中，只剩下几座牌坊作为象征性的标志。违章建筑与古老的祠堂比邻而居，后者是岭南乡村风俗和宗法传统的遗留，前者则是新经济时代村民为增加收入而自行建造的出租屋。尽管城中村中寸金尺土，营利原则无限膨胀，但人们还是给祖宗牌位留有一席之地。

在政府眼里，三元里村往往被作为一个反面教材来看待。尽管政府早已针对三元里村编制过改造规划，但对这个早已发展成熟的城中村，巨额的改造资金及复杂的利益瓜葛使得政府的改造步伐停滞不前。目前政府的策略是首先把村里的历史文物保护下来，实行局部改造，其中包括对村内最重要的一条街道——三元里大街实施的保护改造规划。

出租屋与历史建筑三元里抗英大街抗英斗争旧址

评价：三元里村虽然存在着广州城中村的各种典型问题，包含环境、卫生、治安等问题，也有专家评价三元里村是早已“病入膏肓、无药可救”的城中村，但不可否认，三元里村的历史文脉并没有被完全埋没，并且由于大量不同阶层的人们聚居而展现出无穷的活力，与城中村暗无天日的恶劣环境恰好形成强烈的对照。

自下而上的实例：天河棠下村

紧邻天河中心区的棠下村，渐渐地承担了纾解中心区居住压力的职能。尽管在中心区工作的人们有庞大的居住需求量，然而由于当时的棠下村的出租屋环境恶劣、档次不高，所以只能吸引一些低收入低素质的人，形成恶性循环。然而在楼价高居不下的天河区，棠下村人看到了更多高素质和中等收入人群的住房需求，于是许多村民甚至商人开始对棠下村的住宅进行改造甚至重建，完善配套服务设施及社区管理。现在，如果你进入棠下村，你会惊讶地发现，里面竟然住着许多公司职员、出租车司机、学生，一扫以往城中村只是低素质低收入人群居住地的印象。据了解，棠下村里面的高品质出租屋不但提供了舒适的居住环境，还有完善的配套（如宽带上网、超市、诊所、电平车等），安全的社区环境（根据出租屋档次筛选求租者、配保安）。许多尚未买房的白领也乐意到这里来租房。

3、改造思路的再思考

3.1政府改造思路的变迁

早期思路：追溯到林树森市长时期，广州市政府对城中村的政策是坚持“两项原则”和实行“四项转制”。“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”；“四项转制”即：城中村农民转为居民；村委会转为居委会；集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气及治安等纳入城市管理范畴。改造策略是按照“先行试点，积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的方法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。

亚运时期：随着亚运的临近，广州市政府又施行了“三旧”改造政策，对城中村改造给予宽松的政策支持，政府计划力争用10年时间，基本完成全市在册的138条城中村整治改造，5年内基本完成52条城中村的全面改造。在此政策大环境下，大拆大建的全面改造模式占主导地位，卖地融资的模式备受推广，户均280平方米的补偿标准深入民心，政府对开发商介入城中村改造也采取了默许的态度啊。

后亚运时期：政府在深入总结5年来“三旧”改造实践经验的基础上，对原有“三旧”改造政策进行了大幅完善和提升，2016年1月1日，《广州市城市更新办法》及配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》正式施行。新政策更侧重于强化政府主导、注重利益调节、优化改造流程、保障制度廉洁。新政策首次提出了“微改造”模式，是以保护历史文化和自然生态、促进旧村庄和谐发展为目的的更新方式，包含整治修缮和局部改造；其次，新政重新确定了旧村改造中村民住宅复建总量的计算标准，各区按照一村一策的原则，根据实际可以按照栋或者户为基数，确定复建的安置量。三是明确引入合作企业的相关问题。四是加强旧村改造引入合作企业的新旧政策上的衔接。

基于以上分析，在城中村改造政策上，政府的态度是非常矛盾的，既苦恼于庞大的改造资金，又担心引入过多市场资金的改造会损害公共利益；既看到了政策对改造规划的限制，又不敢贸然突破。

3.2改造效果的反思

从目前已改造或正在施行改造的城中村案例分析，效果喜忧参半。

推倒重建式的改造（全面改造）反思：成功完成了改造的猎德村、林和村及琶洲村，是全面改造案例的标杆，成为了许多城中村争相效仿的对象，也极大地提高了村民改造的积极性。早期政府为快速推进城中村改造，充分发挥市场力量顺利推动了猎德村、林和村及琶洲村完成改造，但也催生了“一夜成为千万富豪与房叔房婶”的现象，一户多宅、户均远超280平方米的实际补偿，与现行政策一户一宅、户均不过280平方米的补偿标准形成了巨大反差，更给尚在改造或即将改造的城中村带来了负面影响。因钉子户事件而迟迟无法开建的杨箕村、正不断支付巨额临迁费却又无法拆迁的冼村，改造方案批复多年却在仍停滞在与村民签订安置补偿协议阶段的沥滘村，更为现实地反映了个人权益与集体利益、社会公平与的城市发展的尖锐矛盾。

保护控制式的改造反思：该类改造最终的走向往往是历史文化保护与旅游开发的结合，因为历史文化的保护与发展需要大量政府资金的投入，但政府的有限的资金投入远远无法实现整体的保护，通过旅游开发来填补资金缺口成为了必然的选择。黄埔村里面的传统历史风貌建筑其实并不多，大多建筑都是仿古新建的“假古董”，但在保护与开发利用上面却取得了成功的口碑；小洲村里面的传统历史风貌建筑非常多，风貌环境的保存比黄埔村更完整，但却因为商业化的冲击渐渐向现代城中村的发展模式靠拢。其实在广州还有大量有历史文化风貌的城中村，但政府目前的保护控制方式只是通过文物普查将有价值的历史风貌建筑划定出来，并没有注重周边环境及的建筑风貌的建设控制与引导，这样发展下去往往就会演变成现代宅基地包围传统祠堂古建的城中村，成为下一个“三元里村”，发展到最后可能就会变成现代高楼包围传统祠堂古建的“猎德村”。

环境整治式的微改造反思：该模式为大量“不能不改，不能大改”的城中村定制，或将成为未来城中村改造的主流模式，但目前依然处于探索阶段。“微改造”也是在最新的城市更新政策里面首次提出的概念，在官方的数据库中目前尚未有正式实施的“微改造”案例。从目前正在实行环境整治式的改造案例来看，往往都是当环境“脏乱差”导致严重影响经济运行或社会安全的时候，才倒逼村或政府被动开展改造，改造方式还是以物质环境的改善为重点，往往需要通过建筑内外改造、打通道路、完善配套、腾挪公共空间的方式来实现，但当改造涉及到局部少量的拆迁时往往因利益无法协调而搁置，导致改造效果大打折扣达不到预期效果。另一方面，物质环境改善后根本的社会问题还是没有得到解决，过一段时间后“脏乱差”的环境仍然会死灰复燃。过于注重外部环境的改善而忽略了文化环境及社会环境的改造是目前该类改造的主要问题，未来政府应加强对村的引导，更加关注对社区的改造和村民的改造。

4、总结

城市的更新改造是一个渐进的过程，城中村的改造也不例外，而且有着比旧城改造更复杂的利益关系。尽管城中村的问题由来已久，但目前，广州的城中村改造还是在探索起步阶段。我们也应该意识到，城中村改造是时间跨度很长的、渐变式的社会系统工程，需要一个很长的时间，有的可能要花一两代人的时间，并不是几年就可以改造好的。

在批评广州城中村产生的种种问题的同时，我们也应该看到城中村存在的合理性及闪光点：一方面，没有城中村的廉价住房，外来人口将不再廉价；另一方面，许多城中村的活力远高城市中心区，这种现象也值得我们反思。

城中村的改造，不应该只是考虑经济价值的改造，也不应该只是物质环境的改造，未来的改造，应该更关注人的改造，社会环境的改造，只要村民的思维与教育水平提高了，物质环境、经济价值、文化传承等方面的改造就会顺理成章。