论非政府组织（NGOs）参与国际活动中的模式

论非政府组织（NGOs）参与国际活动中的模式

胡焱杰

一、非政府组织简介

全球化进程的深入，多主体积极参与国际政治、经济活动的现实，国家间关系和政府间关系已经不足以概括国际关系的全部。在越来越多的地方，非国家行为体的作用正日益显著。20世纪80年代后，非政府组织在世界各国和国际社会中无论其数量、规模，还是影响力都正以惊人的速度蓬勃发展着。大量非政府组织活跃在各国际性领域，面对该现象，有学者惊呼这是“全球社团革命”、“全球市民社会的崛起”。

非政府组织英文名称为NongovernmentalOrganizations，缩写为NGOs，关于其定义渊源，主要有两类，一是各政府组织相关文件的阐述，其中较为通用的是联合国经社理事会1952年第288(x)号决议的“任何不是根据政府间协议建立起来的国际组织均应被视为非政府组织”。该定义的核心是非政府组织的“民间性”特征。此后，联合国的多个文件又对非政府组织进行过表述，1994年联合国文件(编号U.N.Doc.E/ac.70/1994/5)将“非营利性实体”作为非政府组织的另一个特征予以提出，1996年更是在《联合国与非政府组织之间的咨询安排》中提出“为本安排的目的，任何由非政府机关或政府间协议设立的此类组织应视为非政府组织，包括接受政府主管机关指派成员的组织，只要该成员不干涉组织意见的自由表达”。而其他国际组织，如欧盟、世界银行等，也都在各自的文件中提出了非政府组织的定义。

除了国际组织文件外，非政府组织定义的另一个渊源来自学者们的著述，例如“各国的民间团体、联盟或个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体”。

由于上述各文件和学者对非政府组织定义角度的不一致性，使得目前国际上尚没有一种其概念的统一界定。但是综合看来，“民间性”和“非营利性”是非政府组织所具有的首要特征。国际法领域下，非由政府间协议设立的，能够以自己名义开展非营利性活动的国际组织都可能属于广泛意义上的非政府组织。

二、非政府组织与主要国际组织合作模式

非政府组织积极参与全球性事务，为推进国际法律秩序的变革作出了积极的贡献。但由于在国际法层面，没有专门的国际条约对其进行定义和规范，其法律地位和地位并不确定，目前尚不存在一套广泛接受的非政府组织参与国际活动的模式存在，非政府组织与各主要国际组织合作方式也不尽相同。

(一)非政府组织与联合国

联合国是目前最大的政府间国际组织，在国际政治结构中具有不可替代的作用，是全球治理的重要主体。而《联合国宪章》第71条，更具有首次在国际法律条文上正式承认非政府组织存在的意义。

1.咨商地位

非政府组织与联合国的合作，核心就是《联合国宪章》第71条确立的咨商地位。按照该条文及相关决议，非政府组织在联合国的咨商地位经申请取得，隶属经社理事会的非政府组织委员会对是否授予咨商资格提出建议。经社理事会依据申请的非政府组织的宗旨和其可能的影响力，给予相应类别的咨商地位。咨商地位与没有投票权的参与资格不同，共有三个类别：类别A指“关心经社理事会所有活动并经表明能对联合国的成就作出贡献的非政府组织”；类别B指“对经社理事会的某些问题具有专门知识与兴趣的非政府组织”；类别C为“只关心公众舆论的发展与信息的传播的组织”。

其中类别A的非政府组织，可以提出会议议程提案，参加听证会并做口头发言和提供2000字以内的书面报告；B类组织无权提出会议议程提案，书面报告字数为1500字；C类组织只能列席与其工作领域相关的工作会议，或应经社理事会的邀请提交不超过500字的书面报告。三类组织均没有资格参与谈判和磋商。咨商地位的类别并非一成不变的。非政府组织委员会对非政府组织四年一度的工作报告审议后，可以向经社理事会推荐对咨商资格类别进行调整。如果存在非政府组织存在滥用咨商地位，违背联合国宪章宗旨和原则，从事反对联合国会员国的活动；或者从事国际公认的犯罪行为；或者连续三年未对联合国的工作作出实际贡献等三种情况之一，其咨商地位将被中止甚至撤销。

2.评价

非政府组织与联合国的咨商关系模式，产生原因之一在于，联合国虽然是世界上最大的政府间国际组织，但在各专业领域，涉及具体事务，联合国的视角单一，掌握信息渠道并不多元，非政府组织恰好具备联合国所不具有的资源，因此成为联合国所依赖的对象。非政府组织参与联合国活动，“不仅为联合国传播信息、提供有价值的咨询与建议，协助联合国的工作，还获得了影响联合国决策的便利条件。”

从国际法视角看，咨商关系是一套包含授权、准入、管理、责任承担的完备制度体系。首先通过《联合国宪章》明确非政府组织参与的合法性，这是非政府组织参与的前提，其次在相关决议中规定了非政府组织取得咨商地位的条件和程序，使得咨商关系具有操作用；然后通过分类别给予不同权利，以及类别的调整和咨商地位取消的规定，实现有效的管理，明晰了责任。但需要注意的是，由于传统国际法上主体资格的严格限制，以及为防止非政府组织过度影响联合国工作，在联合国文件体系下，非政府组织没有投票权、缔约权和诉讼权利，不能取得国际法主体资格。

(二)非政府组织与欧盟

欧盟是重要的区域性经济组织，在贸易和投资方面达到了高度的一体化。在欧盟的发展过程中，欧盟法律体系的形成，为欧盟承担贸易争端解决功能提供了法律依据。因此，非政府组织参与欧盟事务，需要从贸易政策形成与争端解决两方面进行分析。

1.决策阶段的咨询地位

1951年的一份决议规定：“部长理事会可代表欧洲理事会，就欧洲理事会管辖范围内的事项与国际非政府组织机构作出适当的安排。”1993年，欧盟93(38)号决议，将非政府组织的参与描述为“咨询”。2003年，《国际非政府组织的参与地位决议》和《国内非政府组织的合作者地位的决议》被通过，非政府组织在欧盟决策阶段的咨询地位得到进一步明确。

非政府组织的咨询地位首先需要欧洲理事会的认可。取得咨询地位的非政府组织应当持续了解欧盟活动发展，向欧盟提交信息、观点和文件。其提交意见后，欧盟必须对该意见是否采纳或者何种程度采纳作出回执。每四年需向秘书长提交书面报告，如果某获得咨询地位的非政府组织未能执行上述规定的义务和责任，秘书长可以决定将其从咨询地位名单中删除。

同联合国的处理方式类似，在欧盟与非政府组织合作的模式下，非政府组织没有投票权，只能通过表达意见影响有投票权的欧盟成员，从而间接地影响欧盟决策的制定。欧盟没有对咨询地位作出类别划分，但同样对管理、责任等进行了明确规定，并创造性地通过回执程序确定了非政府组织参与决策的最低标准。

2.争端解决中的参与

欧盟在司法解决争端时，《欧洲法院规章》第40条允许证明自己与案件结果有利害关系的任何个人经申请向法院提交意见书，说明介入的目的和理由，表达自己的意见，但仅限于支持一方意见为限。因此非政府组织有可能通过提交意见书，以法庭之友的身份介入欧盟的司法活动。1973年，GeneralesucriereV.thecommission案，欧洲法院同意“意大利国家消费者联合会”介入案件，开创了非政府组织以法庭之友身份介入欧盟司法程序的先河。但此做法并未制度化，例如1981年，法院在ludwigshafenerwalzmuhleerlingkgV.Europeaneconomiccommunity案中又拒绝了非政府组织的介入。

非政府组织参与司法程序，在欧盟比较有特色的地方在于，法院通过VangendenloosV.nederlandseadministratiederbelastingen案赋予了非政府组织直接的起诉权。案件中欧洲法院认为，如果欧盟法不仅影响到了成员国，还影响到了成员国的国民，则国民应该有提起诉讼的权利。此后，非政府组织经常依据该案行使诉权。非政府组织在欧盟的诉讼权利是独特的，在其他组织中不曾享有的。

(三)非政府组织参与其他重要国际组织的模式

除了联合国和欧盟外，非政府组织也积极地参与其他国际政治、经济活动。例如在国际法院，虽然诉讼中，非政府组织既没有诉讼当事人的地位，也不能以法庭之友身份向法院提供情报，但是在非诉讼程序中，却可通过咨询参与。

又如非政府组织与世界银行通过政策性对话机制、操作性合作机制、研究和分析合作机制和世界银行对非政府组织的支持机制等四种协作联系机制建立了广泛的合作。另外，在WTO框架下，非政府组织总是通过各种正式的或非正式的途径向多边贸易体制的立法机构递交信件和备忘录，或者通过参与部长级会议有关规则制定的议题讨论来影响国际法律规则的生成。同时，通过1998年的“虾/龟”案，非政府组织也逐渐开始参与WTO的争端解决机制。

三、模式设计

通过分析、比较非政府组织与上述重要国际组织的合作模式，笔者认为非政府组织参与国际政治、经济活动的应然模式应当如下：

(一)国际法主体资格

作为前提，必须要坚持国际法主体资格确定的严格性。国际法主体有三个条件，独立参加国际关系，直接承受国际地位上的权利和义务，独立进行国际求偿。非政府组织在国际法上因为没有专门的国际条约对其定义和规范，其法律人格和地位仍然是不确定的，尚存有争议。非政府组织越来越多地参与国际政治、经济活动，其影响力日趋扩大，于是出现了给予非政府组织国际法主体资格的呼声。然而前面考证的多个国际组织，均没有给予非政府组织如同国家或者政府组织一样的国际法主体资格。这是因为非政府组织在国际事务中是以一种功能性主体的面貌出现的，它们能够在自己的宗旨和目标下，推动国际社会的发展和变革，却缺乏承担国际法上义务和国际法责任的能力，对其独立性也存在质疑。早在国际刑事法院制定规约的罗马会议上，就出现过政府指派非政府组织专家以政府代表身份参加会议的情况。非政府组织的人员能够为政府指派，这个专家所表达的观点便具有双重身份，既可以是政府的观点，也可以是非政府组织的观点，但观点的内容只有唯一。如果非政府组织取得了国际法主体资格，在决策过程当中，同一个人的同一个观点就拥有两个投票权，这就让可以雇佣到非政府组织成员、尤其是其代表的国家取得了不公平的优势。因此，非政府组织参与国际政治经济活动，应当以没有投票权为限。

(二)决策阶段的参与模式

在决策阶段，非政府组织参与国际活动，主要需要发挥其专业信息和价值代表多元的优势，因此应当设立一套完备的制度，为其发表意见提供平台。此处可以借鉴联合国模式，首先通过有国际法效力的规范性文件确认非政府组织可以经取得某种参与资格，在文件列举资格的要求、程序、审批方式等，构建起非政府组织参的准入制度。然后建立起分类管理、定期考核、资格调整甚至取消等一系列管理制度。最后，应当引入欧盟的最低标准，设立回执程序，用以明确非政府组织意见的最终效果。

(三)争端解决阶段参与模式

一旦非政府组织参与国际性司法程序，前述模式中的法庭之友制度应当被借鉴，这有利于发挥特定非政府组织在具体问题中的专业性作用。至于是否学习欧盟，给予非政府组织诉权，笔者认为答案应当是否定的。因为欧盟的独特性目前来看是无法复制的。在VangendenloosV.nederlandseadministratiederbelastingen案中，欧盟法院说道：“欧盟构成国际法中一个新的法律秩序，各成员国限制了自己的主权……该法律秩序的主体不仅包括成员方还包括它们的国民。……欧盟法因此不仅对个人施加义务，还赋予它们权利……这些权利不仅存在于条约明确授予的地位，而且还因为条约在明确限定的范围内对个人施加了义务，如同对成员方和欧盟组织施加义务一样。”这表明，欧盟在发展过程中，各成员方之间的联系已经超越了最初以契约为基础的合作关系，而是呈现出非常明显的宪政化发展趋势。欧盟更类似于一个联邦政府，而不是一个国际组织。因此上，非政府组织在欧盟的诉权并非国际法意义上具有的主体资格的延伸，而更像是一种国内法上的权利。

四、结论

非政府组织的勃兴以及全球治理的实际，需要非政府组织更多参与国际政治、经济活动。非政府组织的参与需要有一套完整的制度进行保障，在决策形成领域，需要明确非政府组织参与的地位，并通过建立准入、管理、责任机制正确引导非政府组织意见的表达；在争端解决领域，应当引入“法庭之友”制度，发挥非政府组织在具体领域的信息优势。但无论如何，在目前情况下，非政府组织的参与都应当以不赋予其投票权、缔约权、诉讼权利等国际法主体才能具有的权利为限。

(西南政法大学经贸法学院)