乡村规划:管理乡村变化的挑战

乡村规划:管理乡村变化的挑战

谭茂南

环江毛族自治县扶贫开发办公室广西河池547100

摘要：乡村规划师制度是成都市为满足广大乡镇和农村对强化规划工作有着实际和迫切的需求，在全国范围内的率先创新和推行的规划制度，这一制度的推行弥补了乡镇规划管理的不足。虽然目前的乡村规划师制度仍有少许瑕疵，但取得的成就已超过预期要求，期望其能形成长效机制，为乡村规划管理的进一步规范发挥更大的作用。

关键词：乡村规划；管理乡村；变化挑战

1当前存在的问题及其原因

1.1乡村规划中的土地问题———落地难

乡村规划的严谨性较差，创新意识不强。有的地方由于编制规划的前期调查研究不深入，掌握资料不全面、不详实，对农村经济组织及成员的现状和需求掌握不具体，尤其是有无户籍人口和土地责任人没有弄准确，加之对美丽乡村建设理解不全面、不深刻，将规划设计师单一的“理想”当成乡村规划的创新，显得不够严谨，至使一些乡村规划就出现了尊重自然不突出，乡村记忆不明显，“三生”空间不和谐，脱离农村实际，实用性较差的情况，与美丽乡村建设的要求和村民的期望也有差距；有的地方在编制乡村规划过程中，不尊重土地利用规划，或者说没有土地利用规划可遵循，缺乏部门沟通，出现各自为政，各做各的规划，使诸如集中居民点的选定、基础设施的布局等与国土、交通等部门的规划不一至；有的土地利用规划修编不及时，编制多年的规划存在着不科学和不可持续的失效性，参考利用价值也不大。

1.2乡村建设中的土地问题———走样多

在规划实施过程中坚持可持续发展较差，统筹协调不力。目前的乡村规划主体是乡镇人民政府，而实施主体是广大农村居民，且实施主体的法律意识差、技术力量弱、组织协调能力很有限，有的地方在土地的使用上，横向协调的机制不健全，纵向统筹的管理不到位，对乡村规划的法律认识和敬畏意识与城镇建设用地差距较大，对政策的理解不透彻，政策应用不准确，尤其是对法律与政策的底线、红线没有坚守好，简单、片面地套用政策而出现了一些新的矛盾，违法违纪的问题时有发生。这导致不按照乡村规划的用地布局进行建设而走形变样的现象比较突出，使乡村的一些基础设施、公共服务设施等没有按照乡村规划去实施，也留下一些后遗症或隐患。

1.3乡村土地管理中的问题———管不住

在乡村土地管理工作中严肃性较差，责任担当不够。一些地方对出现擅自改变乡村土地用途，一户多宅，不批就占、批甲占乙、批少占多、批非占耕，私自转让、出租、流转土地等问题视而不见，闻所未闻，管而不管，放任自流。有对《土地法》规定的“合理利用土地”原则和“农用地、建设用地及未利用地”的概念不清、界定不准，规划意识不强，使乡村土地的利用比较随意；一些地方土地管理长期出现“重城镇，轻乡村”，在政策的制定、机构设置、人为的管理上都注重于城镇，重心又在房地产开发上，而基层的管理非常薄弱，缺乏责任意识，不主动作为，不敢担当，尤其是村委这一级管理与责任意识和集体所有土地的“主人翁”意识更差，有的还把一些对“三农”政策的扶持当成是对违法用地的支持而误导了村民。加之乡村的土地来自多方面的政策的支持，以及部门、行业的要求不一样，而普遍关注的重点是建房用地，焦点是经营性用地，导致乡村土地管理非常乏力或者说有的地方是管理失控，让真正的乡村规划失去了应有的价值和意义。

2乡村规划管理工作的建议

2.1切实落实乡村规划师制度，弥补乡镇规划管理不足

推行乡村规划师制度是为了加强乡镇管理力度，同时也是更好的衔接区县与乡镇的规划管理与监察，但在推行实践过程中还存在一些不足，乡村规划师制度还需完善。最主要的就是落实乡村规划师的以下权利:首先，知情权的落实。乡村规划师在乡镇的身份和级别虽然有所改善，但提升的高度不够，导致乡镇及区县政府不够重视，一些涉及规划的行政决策不知情，从而乡村规划管理工作无法真正开展。其次，参政、议政权利的落实。规划管理工作是自上而下的，乡村规划师大多属于高级专业技术人员，乡镇应该充分信任乡村规划师，应为乡村规划师搭建较高层次的平台，参与到乡镇领导层的有关决策中，这样才能更好的发挥乡村规划在乡镇规划管理中的巨大作用。

2.2充分发挥乡村规划师小组的作用，建立乡村规划师制度的优势

乡村规划工作期间，对一个周期内涉及到的有关乡镇规划管理工作进行讨论与研究，均受益匪浅。小组成员来自不同的专业背景，在针对乡镇规划这个综合性极强的学科时，需要不同专业背景的头脑共同思考。因此，凝聚小组的力量，定期对乡镇的总规修编、建设项目进行审查就十分必要，这样既能进行头脑风暴，对乡村规划管理工作提供更好的发展见解，同时，形成一个扎根于当地的专家团队，对当地的建设发展献策，引导科学规划决策，将更具实际意义。

2.3社会经济发展规划管理与引导

乡村社会经济变化应成为所有乡村规划的主要内容，良好的社会经济基础也是乡村物质空间规划实施的重要保障。目前，基于民主选举和村民协商的村民自治制度是我国乡村社会的基本治理制度。但非农化、农村税费改革、农民的原子化和代际分化、以及迁村并点对目前乡村精英和农民群众的自治能力提出严重挑战。目前，农村社区规划大多以物质空间规划为主要内容，缺乏对于社区发展内涵的系统研究。农村社区规划必须打破传统的农业业缘型社区，基于人口规模、社会联系和地理因素对农村社区进行重新区划，并以此作为社会管理、公共服务和民主选举的基本单元。一方面，依托中心聚落建设社区服务中心，提供教育、医疗、安全等社区性公共服务，同时积极发挥基层党政组织的作用，组织各类文娱活动，促进社会交往，培养农民对新社区的归属感与自豪感；另一方面，尽量保留一般村落，同时淡化行政力量的介入，注重发挥专业协会、合作组织和乡村精英的作用，组织农民按照自助、自立的原则进行生产生活方面的互助与合作。更重要的是，乡村社会发展规划应结合人口流动和产业经济发展的分异，把农村社区分为城市近郊型、非农化型、通勤型和衰退型等，具体分析各类社区的需求差异及主要社会矛盾，通过居民参与制定解决方案。宏观战略层面，则应破除体制约束，促进市民到农村定居和城乡交流，以增强乡村活力，并调和宏观战略与社区选择之间的矛盾。

随着大城市产业结构向以服务业为主导转型，城市低端的制造业为降低土地和劳动力成本开始逐渐向乡村地区转移，同时技术进步也明显降低了制造业的环境污染。因此，乡村经济发展规划应当仿效当年的日本，通过完善基础设施配套、提升政府服务质量、加强政策引导，吸引制造业分支工厂向乡村地区转移，发展农产品深加工，大力推进乡村工业化，为就地城镇化提供产业支撑。对于有特色资源的乡村，要通过规划引导，培育发展生态农业、文化旅游、商贸物流、资源加工等产业。对于人口外流型乡村，应大力发展各类合作社，壮大新中农阶层，构建公益服务与经营服务相结合、专项服务与综合服务相协调的农业社会化服务体系，引导现代农业和高附加值农业的发展。

结束语

总之，目前的实践和理论探索具有明显的应用技术性偏向，对乡村变化的系统分析和考察不足，对乡村问题的理性应对薄弱。尤其是在迁村并点、撤乡并镇、城乡建设用地增减挂钩试点等乡村规划项目中，出现了诸多问题。为进一步发挥乡村规划塑造乡村变化、治理乡村问题的积极作用，本文试图基于中国实际，借鉴国际经验，对中国乡村规划的理念、目标、内容体系以及编制策略进行较全面的思考与探讨。

参考文献

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[2]叶裕民,郐艳丽.以人为本的乡村规划建设管理制度创新[J].城市规划通讯,2016,07:15-16.