“三产”安置用地开发利用中存在的问题及对策建议

“三产”安置用地开发利用中存在的问题及对策建议

赵树华

赵树华（神东天隆集团鄂尔多斯胜源建安有限责任公司）

摘要：本文从介绍“三产”安置用地的由来入手，分析了“三产”安置用地开发利用中存在的主要问题，并针对这些问题，提出了几点对策和建议。

关键词：三产安置用地问题对策

0引言

三产安置用地（有些地方称安置留地，还有些地方称“三产”留地，各地称法不尽相同）是近年来在征地制度改革中出现的一种新的征地安置方式，它是指政府采取按征用耕地面积的一定比例，安排被征地农村集体经济组织一定数量的安置用地，鼓励和支持被征用土地的农村集体经济组织和农民兴办企业，发展二、三产业，安排农民就业的一种全新的安置补偿方式。

应该说，采用返还三产安置用地这一征地安置方式是近年来征地实践中出现的一种行之有效的安置方式，较之以往的一次性货币安置等简单的安置方式具有得天独厚的优点，这是因为政府返还给被征地村集体的三产安置用地一般区位都较优越，在符合规划的前提下，政府对三产安置用地的具体利用也未作过多的限制，因此，村集体经济组织可以用三产安置用地来建造农贸市场、标准厂房、安心公寓等项目，而这些项目对管理者的经营能力相对较低，收入又较稳定和可观，从而为村集体经济的发展壮大提供了一种“细水长流”式的资金来源，进而为解决被征地农民的生活提供了永久性的资金保障，有效避免了一次性货币安置所带来的农民由于不善理财或缺乏长远打算而“吃光”、“花光”征地补偿费、安置费后成了“想种田无地”、“想上班无岗”、“想低保无份”的三无游民，最终给农村社会稳定留下严重隐患的弊病，既解决了失地农民的后顾之忧，又减轻了政府的征地的压力，可谓一举两得。

1三产安置用地利用中存在的主要问题

返还三产安置用地给被征地村集体经济组织，用于发展二、三产业，安排农民就业，以解决失地的生活出路问题，这无疑是一种切实可行而且行之有效的征地安置好方法，但是，由于三产安置用地管理方面的法规、政策不健全不到位等原因，三产安置用地利用中存在的问题也是不容否认的，主要有：

1.1开发利用结构不合理返还三产安置用地的村集体经济组织主要是将三产安置用地用来建造村民安置房，从面积上计算，比例占到政府返还三产安置用地总面积的78%，而像开发标准厂房、安心公寓、农贸市场等对管理者经营能力要求不高，又可确保村集体经济组织有稳定可观收入的项目却很少，只占22%，这跟政府返还三产安置用地的初衷存在明显的偏差，当然这跟缺乏政府的正确的引导及村民对村干部缺乏信任有直接关系，村民由于对村集体开发像标准厂房、安心公寓等项目的日后管理运作缺乏了解和信任，普遍认为只有分到实物住房才是最实惠和踏实的。

1.2选址散乱，缺乏统一规划因政策方面的原因，各村返还的三产安置用地基本上都选址在本村范围内，跨村安排的少之又少，由于缺乏统一规划，各村三产安置用地的选址相当散乱，导致基础配套设施不能共享，既增加投入，又未能做到节约集约利用土地。

1.3联合开发，造成村集体资产流失在返还三产安置用地的初期，村集体在三产安置用地的利用上普遍缺乏缺乏经验，加之村集体缺乏资金，各村开发三产安置用地普遍采用与房开公司联合搞房地产开发这一简单的形式，即村集体提供三产安置用地，房开公司出资建设，进行房地产开发，然后按一定比例分成。应该说在初期搞联合开发有它的必然性和无奈性，也有一定的积极意义。由于村集体缺乏资金，而房开公司有项目开发的资质及相应的开发资金，两者合作本该是一种双赢的局面。但由于各方面的政策不到位，加之村集体对房地产市场前景缺乏科学预测，导致村集体和房开公司在利润分配上存在不公，形成了村集体小赢，房开公司大赢的局面，从而在无形中造成了村集体资产的流失。

1.4安置房分配不公、安置对象掺假

1.4.1分配方式不公。在安置房分配方式上，由于缺乏规范和有效的监督，全是由村两委的人马说了算，结果由于村干部素质参差不齐，导致在安置房分配上出现严重的不公。一是在安置房分配上个别村干部独断专行，确定安置对象时，没有经过村民代表大会讨论通过，而是凭个人私交，由少数人甚至个人说了算，结果造成村里一些急需住房的无房户分不到安置房，一些有住房的却分到一套甚至两套住房的怪现象，引起了村民的强烈不满。二是个别村的村干部觉得安置房分配过于棘手，在分配安置房时，采用原始的抽签方式确定安置对象，结果出现了有房的仍分到安置房，无房的偏又分不到安置房的现象。

1.4.2安置对象存在掺假现象。个别村的村干部在暗中操作，采用瞒天过海的手法，先草定安置对象上报国土资源部门，经批准后再另行确定。还有的村采用偷梁换柱的手法，在上报的安置户名单中掺假，冒用他人姓名骗取安置指标后，再交付村干部自行处理。

1.5对违法开发三产安置用地的处罚力度过轻由于三产安置用地多以行政划拨方式供地，政府不仅无偿提供土地，而且相关的市政基础设施配套费还可减免，三产安置用地在开发中增加容积率后只需缴纳相关的市政基础设施配套费即可，而现行的法规、政策对擅自增加建筑容积率的处理力度又不够，擅自增加建筑容积率在接受处罚后仍有巨大的利润空间，致使少数村干部和房开公司串通一气，在三产安置用地开发中屡屡擅自增加建筑容积率，而增加的建筑面积却由村干部和房开公司支配，结果是肥了开发商，赚了少数村干部，却给国家带了巨大损失。

2加强三产安置用地利用管理的几点建议

2.1加强规划，统筹安排经济较发达，城镇化水平较高的的沿海地区，可以根据需要，在规划中预留一定数量的土地用于集中安排村集体三产安置用地，按今后征地时被征地村集体需要落实三产安置用地的具体情况，分别落实到预留地块中，使村集体返还的三产安置用地能够纳入统一规划，统一设计，分期分步实施和建设，既有利于城镇规划的实施，又能做到节约投入，提高土地利用率。

2.2加强引导，调整用地结构政府返还三产安置用地的初衷是鼓励和支持被征地村集体发展二、三产业，安排农民就业，最终达到发展壮大村集体经济和提高被征地农民生活的目的，但是，目前大多数被征地村集体都存在认识偏差，将三产安置用地片面地理解为三产安置房用地，不管有无需要，一哄而上全要建安置房，这明显违背了政府返还三产安置用地的初衷。要杜绝这种现象，政府必须加强引导，结合今后农转用和征用土地时必须明确具体项目名称的要求，加强用地预审，鼓励和引导村集体多建造一些多管理者经营能力相对较低，又能带来稳定收入的项目，如标准厂房、安心公寓等。同时，可以鼓励被征地农民以征地安置补助费，青苗赔偿费等投资入股，按股分红，确保村集体经济逐年发展壮大和被征地农民生活稳步提高。

2.3完善相关法规政策，加大违法处罚力度尽快制定出台三产安置用地管理办法，从三产安置用地的取得、审批及批后监管等各个环节规范三产安置用地的开发利用，特别是要加大对违法、违规利用三产安置用地的处罚力度，对擅自增加容积率的不能一味的采取罚款和补交相关规费的简单做法，对增加的建筑面积由政府按成本价予以收回，坚决打击少数村干部和房开公司在三产安置用地开发中损公肥私的行为。

2.4三级联动，层层把关。一是县级职能部门要严把审核关。如在安置房项目供地报批时，作为国土资源部门要加强对安置对象资格及操作程序是否规范进行严格审查，规划建设部门对各项建筑经济技术指标要严格控制，杜绝随意增加容积率现象的发生。二是乡镇政府要全面掌握被征地村集体经济组织的基本情况，在明确返还安置用地数量的同时，要加强规范化管理，在村集体确定安置对象时要按有关规定加强监督指导。三是村集体经济组织必须严格按《村民委员会组织法》等法律法规及国家政策相关规定办事，在讨论三产安置用地的开发及安置房的分配等重大问题时，不能仅由村干部说了算，必须按规定召开村民大会或村民代表大会讨论决定。

参考文献：

[1]夏哲宇.《农村集体二、三产留地开发管理问题的调查与思考》.

[2]周毅.《留用地制度多方施惠有效安置农民和配套商业》.都市快报.2004-11-05.

[3]马延华.《关于迁安市失地农民状况的调查》.《时代经贸》2007年第6期.