违法占地建设执法难问题析因与对策

违法占地建设执法难问题析因与对策

郭海燕

重庆市长寿区国土资源和房屋管理局401220

摘要：我国人多地少，土地后备资源十分贫乏。耕地地的减少已经接近临界点。尽管如此，各种各样的违法占地案件仍然不断发生。严重违犯了土地管理法规，打乱了国家用地计划，破坏了土地资源，抑制和防碍了社会和经济的正常发展。因此，分析和掌持违法占地的新动向，新特点，采取强有力的付策，制止和查处违法占地案件，切实保护拼地，是摆在我们面前的一项重要任务。

关键词：违法占地；执法；社会和谐；

前言

为了加强对土地资源的管理，维护土地的社会主义公有制，促进社会经济的可持续发展，我国的《土地管理法》以法律的形式将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为基本国策。但是在目前，抢占耕地违法建筑的问题却日益严重，有的地方甚至有失控蔓延之势。每个季度由国土资源与房产管理局移送到法院的要求强制执行违法占用土地的案件，都占法院非诉执行案件中很大一部分的比例。一方面，违法占地建筑问题相当的严重，另一方面，该问题又涉及来自多个方面的矛盾，处理起来相当棘手，已经成为基层土地管理工作中的“老大难”问题。

一、当前土地执法监察的现状与特点

1、国土资源执法机构没有强制执行权

我国实行的《土地管理法》自建国后虽几次修改，但始终没有赋予国土资源部门任何强制执行权。国土资源执法机构既没有强制拆除权，也没有追究干部责任的权力，更没有逮捕拘留权，下发的《停止国土资源违法行为通知书》很多时候只是一纸空文，致使土地执法监察缺乏权威性。有关部门和有关责任单位、责任人甚至不予配合。同时在土地违法行为的处罚条款方面，有关规定过于原则、笼统，较难操作。

2、存在暴力抗法现象

尽管保护耕地早已被定为我国的基本国策，但由于受经济利益趋使，仍有相当一部分人置国家法令于不顾，违法违规占用土地。在执法过程中，执法监察人员与违法当事人之间发生冲突的现象时有发生。据不完全统计，近年来国土资源执法人员在依法执行公务时遭到围攻、欧打的事件达2.7万件，200多人受重伤，全国已有8位执法监察人员在执行公务时牺牲。

3、土地执法监察没有得到全社会的支持

土地执法监察维护的是国家的全局利益和长远利益，却往往难以得到理解，甚至对个别单位、个别人来说，好像还损害了他们的眼前利益，遭到其抵触反感。譬如，有些地区的农村村委会出租集体土地进行非农业建设，是典型的违法用地行为，但这种行为一般情况下无人举报，反而能得到大多数群众的拥护。因为，对于农民来说，租金的收入远高于种地的回报。同时，国土资源管理的有关法律、法规及政策宣传不到位，群众法律意识淡薄；相当一部分土地行政案件法院不受理或受理不组织执行，淡化了土地法律的尊严和效力；土地执法监察氛围不足，开展经常性的巡回检查制度落实不够，一些土地违法案件要等到既成事实才发现等等，增加了土地违法案件执行难度，造成执法工作被动。

4、土地执法监察机构力量薄弱

从全国范围看普遍存在土地执法监察力量不足的现象。由于受人员编制的限制，各地市国土资源部门执法监察机构一般只有十几个人，因此，基层国土资源所成为国土资源执法监察的主要执法力量。但每个所基本只有三四个人，有的甚至一两个人，不但每个同志都担负着一定的工作职责，而且辖区内上百个村的土地动态巡查工作等全部由他们承担。他们中的大多数由于历史原因缺乏学习国土资源管理法律、法规的主动性，同时也没有得到较好的系统专业培训，在碰到具体的监察案件时，往往出现措施不力、方法不当等现象，造成部分案件处而不决，从而影响到土地执法监察的效力。

二、违法占地建设执法难析因

1、土地管理部门监察手段软弱，执法存在先天不足。依照我国法律的规定，拆除违法建筑物由人民法院强制执行。土地管理部门没有强制执行权。这就造成了一些土地管理部门既没有及时发现土地违法问题，又没有及时处理该问题的不尽职表现。

（1）土地违法案件，由于违法建设行为的公开性比较强，实施违法行为的周期都比较长，有别于其他可以隐蔽进行的违法行为。

（2）从农村建房的审批程序上看，居民申请建房首先应当向村委会提交申请，村委会同意后由村委会向上级部门（即乡土管部门）报送审批，乡、村二级组织是建房的最直接的监察部门，对本村的建房是否合法，什么时候开始建房，村组织应当是非常了解的。

2、强行拆除违法建筑能达到的实际效果将不尽理想。土地执法局不能及时制止、及时预防违法行为的发生所造成的后果是，违法建房处于留之违法，拆之可的尴尬境地。即使予以强制拆除，所能达到的复耕还田的实际效果也将并不理想。申请执行的案件大多是占用农田甚至是基本农田，由于没有及时预防、制止，违章建房已经建成或者基本建成，建设的成本也已基本全部投入。房屋等建筑的投入对农民来说是一笔庞大的支出，有的甚至是穷尽了行为人所有的积蓄，房屋被强制拆迁就意味着所有的支出付之东流，行为人的损失是巨大甚至是难以承受的。再者即使房屋能够被拆迁，耕地已经被破坏已久，要恢复成可耕地的原貌还要追加相当大的投入，所以实际上能达到复耕条件的可能性很小。导致的事实结果往往是违法行为人投入的资金没有了，实际上被占的土地也不能被重新使用，耕地依然不可耕，造成两头空的局面。强制执行的实际效果并不好。

3、土地违法案件调查难、取证难、制止难。首先表现在违法主体难以确定，要对土地违法行为进行处理，必须有明确的违法责任人，但在具体执法过程中，一些违法单位和个人不配合调查，不积极提供有关资料，也不作出说明，有关单位和人员互相推诿，致使难以确定违法主体，其次是对违法行为，土地法律、法规赋予国土资源部门对正在进行的违法行为有制止的权力，但由于没有强制手段，往往这种制止软弱无力，效果不明显。

4、违法行为人对抗情绪激烈，法院执行的难度大。由于违法行为人建房投入大，必然导致违法人对抗执行的态度恶劣，执行的难度之大也是可想而知的。国土资源局下发的“土地违法案件行政处罚决定书”是一份严肃的法律文书，违法当事人必须自觉履行。但在执法实践中，有相当多的违法当事人对国土资源部门下发的行政处罚决定书不理不睬。申报法院执行的案件，往往不能执行到位，特别是涉及拆除违法建筑物的强制执行时，更是如此。

三、违法占地建设执法难对策

有效制土地违法行为的发生和蔓延是一项庞大的系统工程，只有采取综合措施，多管齐下，才能把土地管理工作纳入法制的轨道，形成依法用地和管地的良好秩序。具体可以从以下五个方面入手：

1、完善拆除违法建筑的相关立法，构建治理违法建筑的法规体系。

2、明确各执法主体的职责权限，协同配合，联动执法，建立查处违法建设长效机制。

3、拓宽执法渠道，加大执法力度，提高执法效率。

4、设定多层次的、灵活多边的处罚办法。鉴于农民违法建房情形的复杂性和程度的多层次性，与此相适应。对农民违法占地的处罚上也应采取多种办法。

5、土地执法监察部门要坚持原则，处理案件绝不手软，敢于碰硬。严格执法，依法行政是国土资源执法监察工作永恒的主题，坚持原则、秉公执法、严肃查处土地违法案件永远是执法监察重要工作内容，舍弃这项工作，维护法律的权威，保护国家和人民的利益，维护国土资源管理的正常秩序就无从谈起。

结束语

土地是民生之本、发展之基。违法占地建设现象，不仅会影响到城市的规划建设及重点项目推进，而且会影响到社会公正和谐发展。但是长期以来在对违法占地建设的执法过程中，一直存在着土地执法难问题。本文旨在从实践处理的角度对违法占地执法难问题的成因与对策进行分析，更好的解决土地违法占地执法难的问题。

参考文献

[1]黄频.法治与社会，2011.

[2]王毅，于荣.城市化背景下二元规划执法主体的困境与出路北华大学学报（社会科学版），2007.