城市土地利用规划方面的思考

城市土地利用规划方面的思考

王维娜李峰

1辽宁经纬测绘规划建设股份有限公司辽宁省沈阳市110000；

2沈阳信恒伟业科技有限公司辽宁省沈阳市110000

【摘要】土地利用总体规划是实现土地资源的优化配置和有效的方式，政府部门之间的合理分配，是实现土地管理的重要手段。随着我国社会经济的不断发展，近年来，我国城市化进程逐步加快，对自然资源和生态环境有很大的影响，如导致一系列的矛盾和问题，特别是是土地问题。加强和完善土地利用规划，从系统功能的角度，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，同时也促进了经济和集约利用土地资源。

【关键词】土地规划；修编；探讨

一、我国城市土地利用中存在的问题

最近几年，随着城市化步伐的逐步加快，我国城市土地利用问题日益暴露，主要表现在以下几方面。

1.城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐

目前在全国660多个城市，2005年中国的城市化率达到43%，每年增长约百分之一;国家城市土地面积2000年为2.24平方公里，2003年就已经达到了2.83平方公里，2004年全国城市建成区的总土地面积约30000平方公里，平均年增长率为8%左右，远远超过城市化的速度。

2.城市已占用土地利用效率低下

城市土地外延扩张的同时，我国城市土地利用效率很低。大部分建在市区，或多或少都有一定数量的闲置或废弃的土地。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到集约用地的要求。

3.城市用地结构比例失调

我国的城市用地结构的不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商服以及市政用地比例过小。就目前的用地情况，城市工业用地占城市用地的20％―30％，这就远远超过了建设部对工业用地占建设用地的比例控制在15％―25％之间的规定，然而，发达国家的城市工业用地一般不超过15％。城市工业用地的比重过大，直接影响了土地的价值收益率以及城市商务中心功能的发挥，这样就阻碍了城市经济的协调发展。

二、我国城市土地利用规划管理中存在的问题

1.城市土地利用信息管理不完善

城市土地利用数据来反映城市土地利用的现状，是有效控制各种城市土地，在城市土地利用规划的基础上提高土地利用集约程度。目前我国大多数城市土地和规划部门的各类土地利用不足，一些建设项目的用地相关数据记录的缺乏等现象，是未知的。随着时间的推移，相关的统计数据不能被更新和存储，记录数据繁杂，混乱，缺乏系统规范，现代先进的管理信息系统不能结合土地管理的数据。规划城市土地信息的掌握将不可避免地导致土地利用效率较低，不合理的布局管理不到位等问题。

2.城市总体规划与土地利用总体规划在衔接上存在的问题

城市总体规划和土地利用总体规划必须相互协调、相互衔接，才能有利于城乡发展。然而，长期以来，两个规划编制部门不互通信息，资源不能共享，在实际操作中编制标准、技术手段不统一，二者之间不但协调性差，而且在衔接上也存在着诸多问题，直接导致的结果是城市建设用地资源浪费，不能实现集约节约用地。主要表现在以下方面：

2.1城市总体规划与土地总体规划的立足点不一致

城镇总体规划的立足点是拉大城市框架，提高城市化水平，推进城市化发展，以加大各项基础设施建设为目的，因而偏重于增大城镇数量，扩大城镇规模，强调外拓发展；而土利用总体规划主要是平衡区域内的所有农用地与建设用地需求，着眼于保护耕地，节约用地，控制城镇规模，强调内涵挖潜。这种规划差异性导致两个部门的规模无法一致起来，并常常表现为各执一词，互不相让。

2.2城市总体规划和土地利用总体规划中规划区的面积、地点、用地规模及范围的确定上存在较大差异

一方面是规划区的面积、地点并不完全一致，另一方面，受建设用地规划指标的限制，规划时限差异、部门之间利益冲突等因素限制，城市土地利用总体规划确定的中心城区建设用地控制图反映的城市建设用地范围与城市规划中所确定的发展范围也不尽一致，土地利用总体规划研究的城市建设用地范围往往偏小。另一方面是建设用地规模大小不同。据不完全统计，绝大部分城镇的城镇总体规划大都突破或超过了土地利用总体规划所确定的建设用地规模。城市规划中确定的建设用地规模明显大于土地利用总体规划中的建设用地规模。

2.3规划实践中具体操作上有时难以协调

“两规”在工作实践中也往往存在难以协调的问题，例如在建设项目可行性研究阶段，建设项目选址意见书和建设项目用地预审报告两者缺一不可，分别由城市规划主管部门和土地规划主管部门具体操办。实际中，可能会出现一方同意选址、另一方不同意用地预审的情况，导致建设项目不能立项。另外，有时土地行政主管部门在建设单位未取得建设用地规划许可证的情况下，就为其办理了土地使用权属证明；或未经城市规划行政主管部门同意，单方修改土地有偿出让合同中的规划设计条件。

2.4城市总体规划与基本农田保护区规划未能衔接好

一是用地规模衔接问题。城镇用地规模过大，对保护耕地不利，而且将突破人均耕地指标；城镇用地规模过小，则不利于城镇化水平的提高，形不成聚集效应。这是一对难解的矛盾。二是基本农田保护区面积划定不切合实际。有的地方保护率达到90%以上，个别地方甚至高达95%以上。如此高的保护率，显然不合情理，没有发展余地，应确定一个留有余地的保护率。基本农田并不是越大越好，这是一个误区，要符合法定的条件，因地制宜地去确定保护比例。

3.缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱

我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划则关注较少，尤其是土地利用详细规划。

三、城市规划和土地利用规划的关系

1.土地利用规划在我国的规划体制下，土地利用规划是指在一定的区域内，对土地未来的开发、利用、治理，在空间上、时间上超前性的计划与安排，并且符合可持续发展的基本原则，是根据区域经济发展和土地自然历史的特性，在时空上对土地资源分配和合理组织土地利用的综合经济管理措施。

2.城市规划城市规划是指根据一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模与发展方向，合理利用城市土地资源，协调城市空间功能布局以及进行各项建设的合理安排和综合部署。

3.城市规划与土地利用规划的关系土地利用总体规划的基本任务是从国家的全局和长远发展的考虑；而城市规划的基本任务是保证城市各项建设和发展的顺利进行，保障城市社会的经济发展。近几年城市总体规划与土地利用总体规划的冲突与矛盾越来越突出。

结束语：

我国的城市土地利用的研究尚处在起步阶段，而城市土地利用绩效的研究更是方兴未艾，尚有许多研究上的空白之处。一些城市虽然开展了存量土地的现状调查和潜力分析研究，积累了一些提高土地利用绩效的经验，但在理论研究和实践工作中还存在很多不足。今后的研究方向包括：进一步明确城市土地利用绩效的概念，为城市土地利用绩效的评价建立更加科学的评价方法和指标体系等，城市土地利用绩效评价的开展将为政府和土地管理部门制订提高土地利用效益等相关政策和措施提供有价值的参考及决策依据。

参考文献：

[1]李志民，周宝同．城市化进程中的土地问题．国土资源，2005

[2]赵贺．中国城市土地利用机制研究．经济管理出版社，2004

[3]陶志红.城市土地集约利用几个基本问题的探讨[J].中国土地科学.2000