高速公路PPP项目安全监理工作探讨

高速公路PPP项目安全监理工作探讨

谭新明

中咨公路工程监理咨询有限公司北京100101

摘要：以香丽高速PPP模式下的建设特点，分析阐述高速公路PPP项目中安全监理工作的重点和难点，提出高速公路PPP项目中安全监理工作方法和策略。

关键词：高速公路PPP项目；安全监理

引言：

在“十八届三中全会”全面深化改革的总基调下，全力落实解决地方政府债务难题，以及不断推进新型城镇化发展的时代背景下。公私合营模式即PPP模式，以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。近几年，在高速公路建设领域也不断采取PPP模式进行建设。由于与以往政府直接投资建设项目管理模式上的区别，致使监理企业处境尴尬，监理工作举步维艰，如何在高速公路PPP项目中做好安全监理工作意义非常重大。

一、高速公路PPP项目安全监理难点分析

1建设方高速公路管理经验不足，不重视安全生产管理工作

高速公路PPP项目一般存在监理单位未招标，施工单位已经进场开始施工的现象，施工现场安全处于暂时无人监管的真空状态。甚至，部分投资建设方从未进行过高速公路的建设管理，高速公路建设管理经验不足，从质量、安全保证体系，以及建设方所建立的组织机构根本就不适应高速公路的管理。对安全生产管理工作重视程度不够，安全部门人员配置太少，未明确主要领导和各部门的安全生产管理职责。监理进场后，又没有合理对监理机构授权，致使项目开工很长一段时间内，安全生产管理工作仍处于混乱状态。

2管理层级多，管理混乱，安全生产主体责任不明确

正在建设的香丽高速公路即采取了PPP模式，建设投资方为云南建投集团有限公司旗下的基础设施投资开发有限公司，由其组建丽香高速投资开发有限公司进行该项目管理，施工方由云南建投集团路桥部组建总承包项目经理部即总承包管理方，总包项目经理部下设十三个工区项目部即施工方，具体实施全线的施工管理任务，工区项目部下设专业分包项目部。由于建设方、总承包管理方、施工方均属于云南建投旗下的子公司、或相关部门，在项目管理过程中出现以下两类明显的矛盾。

矛盾一：由于管理层级多，必然会出现指令源多，存在交叉、多头管理，甚至出现指令不一致的现象，容易造成参建各方无所适从，所以，安全生产管理相关文件执行力逐级衰减。

矛盾二：建设方、总承包管理方、施工方三方安全生产主体责任不明确，涉及到安全生产费使用，安全措施落实方面存在相互推诿现象，执行缓慢。

3管理费用提取不合理，直接影响安全生产费的投入

丽香高速投资开发有限公司与总承包项目经理部签订了总承包合同，总承包项目经理部以总包价为基数，提取一定管理费后在与各工区项目签订施工合同，各工区项目部也按一定比例提取管理费之后，在与专业分包单位签订分包合同，因此，不合理的“管理费”提取，直接影响到实体工程造价，为了降低工程承本，真正的施工单位不得不减少安全生产费用的投入,甚至，有时还出现购买不合格施工材料的现象,给安全生产带来很大隐患,极易引发生产安全事故。

4、在安全生产方面缺乏健全的监督管理机制，存在自家人管不了自家人的现象

投资建设方、施工总承包管理方、施工方实际上都是一个集团公司，从总体利用来看，是一荣共荣、一损共损的关系。各级单位的项目管理办法、各项规章制度、责任分工、组织机构均较健全，但是、为什么各类质量、安全管理方面的突出问题得不到解决呢？关键还是拿不下情面，存在自家人管不了自家人的现象，不能按法律、法规和规范、标准来进行严格的管理。在安全生产方面缺乏健全的监督管理机制，遇事只能依靠突击性检查,从而导致管理不到位,责任难以落实,有令不行，有禁不止。

二、高速公路PPP项目安全监理工作探讨

1、理顺关系，明确各方主体责任，强化安全生产监管至关重要

PPP高速公路建设过程中涉及建设方、设计方、监理机构、总承包管理方、总承包施工方、专业承包方、劳务分包、以及设备租赁、材料供应单位、监控与检测等多家单位，一个项目往往涉及到十几家甚至几十家参建单位，理顺各方关系，明确各方安全生产主体责任。制定完善的工作程序，合理向监理方授权，提高监理机构的权威性，利用监理力量对参建各方安全生产主体责任落实情况进行全方位的监管。

2、建立安全生产目标管理体制，不断强化安全生产管理

高速公路建设项目要确保安全生产无事故，首先应该制定明确的安全生产管理目标，高速公路PPP项目更应该要求参建各方制定各自的安全生产管理目标，只有安全目标明确，管理就不再盲目。安全管理目标制定时，应针对项目建设和管理特点，制定科学的、可操作性的安全生产目标,并把安全目标进行层层分解,落实到各参建单位、各个岗位与各个专业。通过推行安全生产目标管理体制,时刻体现“安全生产、人人有责”这一原则,可以使参建各方安全生产主体责任得到落实,不断强化安全生产管理,有利于全员安全素质的提高。

3、加强高速公路PPP项目危险源控制管理

危险源是引发事故的根源,在PPP高速公路项目开工之前,一般处于自己人管自己人的状态，在施工准备阶段根本就没有根据工程项目的类型、规模与特征,充分考虑可能造成人员伤亡、职业病、财产损失与工作环境遭到破坏等风险因素。所以监理机构进场之后，安全监理工程师首先就应该督促施工单位严格按分项工程、工序、以及施工作业相关的设施、场所、人员、设备等方面进行若干危险源辨识,并对危险源进行逐一评价，形成该项目危险源清单一览表。

在安全监控过程中，应该把其中引发事故可能性较大,且事故一旦发生将会造成严重影响的危险源归为重大危险源,针对重大危险源安全监理工程师需督促施工单位有针对性地制定专项施工方案,其中应包含检测方法、监控措施、应急人员组织、安全技术措施、应急材料配备、设备与器具等内容的应急救援预案,同时在后续施工过程中进行重点监控,确保施工生产能够顺利进行。

4针对高速公路PPP项目安全生产管理薄弱环节，不断强化安全监理工作

（1）从业人员安全意识不强，施工现场安全管理意识薄弱。督促施工单位落实安全教育培训的责任至关重要。

因为高速公路PPP项目一般建设规模较大，用工数量较多，从业门槛低，现场施工人员安全技能和安全素质不高，经常在职业技能和安全教育培训缺失的情况下上岗。在加上，施工项目部、专业分包单位安全管理人员不足，从而导致施工作业人员缺乏一定的安全生产知识,安全意识淡薄、安全操作水平较低,自我防护能力较差等普遍现象。为了确保施工现场安全，规避安全事故发生，安全监理工程师应不断督促施工单位落实安全教育培训工作，包括对新进场工人的“三级”安全教育、特种作业人员的安全技术知识培训、“四新”知识教育等，只有不断提高施工现场操作工人的安全法律法规意识，以及安全技术知识和安全操作技能，才能有效规避生产安全事故的发生。

（2）PPP项目管理层级多，技术方案审批程序复杂，督促施工单位落实专项施工方案的编制与审批，是安全监理工作的重点所在

技术方案编制是安全生产的理论依据，是企业落实安全生产主体责任的技术手段。高速公路PPP项目管理层级多，技术方案审批程序复杂，各类专项施工方案编制、审批滞后是阻扰工程顺利推进的关键因素之一。所以，高速公路PPP项目，要做好安全监理工作，首先得督促施工单位严格实行“三级”安全技术交底制度，切实做好各项工程开工前的安全措施，明确工程的技术、质量和安全要求、以及施工的各道工序、工序转接的方法和步骤，让每个参与者了解他所从事工作的安全要求，杜绝违规冒险作业、和违章作业。

对于危险性较大的重点、难点工程的安全专项施工方案，如长大隧道、特大桥、高边坡等，要求施工单位确实做到现场勘察调研，聘请专家咨询把关，进行全面风险评估，制定切实可行的专项施工方案和保证措施，并严格把控审批程序。只有施工单位全面落实技术管理工作，制定切实可行的专项施工方案，并做好技术交底工作，安全监理工作才有理可依、有据可行。才能有效督促施工企业安全生产主体责任落实到位。

（3）高速公路PPP项目由于出现层层提取管理费，致使安全生产费用投入不足，全面加强安全生产费用管理是安全监理的重点

由于高速公路PPP项目建设特点，管理费用提取不科学，甚至影响到实体工程造价，在这种情况下，安全监理工程师如何督促施工单位落实安全生产费用投入是安全监理工作至关重要的环节。因为，安全生产费用投入是否到位，是安全生产相关措施、安全教育培训、安全防护用品、安全应急物资、安全警示标志、标牌是否能够得到落实的关键。所以，安全监理工程师应该根据本项目总承包合同价按建安费的1.5%计算出所监项目总的安全生产费。然后以总的安全生产费用为控制依据，督促施工单位结合工程进度计划编制安全生产费用使用计划，结合月度、年度、总体安全生产费用使用计划，严格把好每月安全生产费用的使用检查和验收关。要求安措费使用前必须制定方案和相应措施，经监理审批后实施。对于安全生产费用票据不全、影像资料不全、措施不全、检查验收记录不全的安全生产费用一律不予签认。必须做到计量审核合理合规，确保安全生产费用投入到位。

（4）因为高速公路施工特点，加强施工现场安全管控，是安全监理工作的关键

由于高速公路是带状的建筑物，其实施特点有：露天、施工点多面广、结构物形式多、机械投入量大、特种作业种类多、劳动密集型、施工环境的复杂性、多变性，安全隐患多，要想有效遏制施工生产安全事故，加强施工现场安全检查与管控，是安全监理的重要手段之一。

所以，在高速公路PPP项目安全生产管理过程中，安全监理工程师可以采取定期安全检查、日常安全检查、专业性安全检查、节日前后安全检查与季节性安全检查等形式，通过查制度、查安全设施、查机械设备、查操作行为、查安全教育、查事故处理、查劳动防护用品的使用等为内容的安全检查工作,加强施工现场的安全监管工作。

在实施施工现场安全监管过程中，安全监理工程师具体应该做到宣传落实规章制度与法律法规,纠正违章作业与违章指挥的行为,提高工程项目各级管理人员与作业人员的安全意识与责任感。不断加强安全监督检查督促施工单位落实安全规章制度,并不断提高标准化作业管理水平。通过施工现场安全检查工作，有效遏制施工生产中存在的各种不安全行为,从而采取有效对策,消除不安全因素,确保施工现场能够安全生产。

结束语

总之，PPP高速公路工程项目将越来越多，如何按法律、法规相关规定不断完善监管程序，理顺参建各方关系，合理给监理机构授权，督促施工企业全面落实安全生产主体责任，规避安全风险，减少安全事故发生，还需要监理同行和社会各界对PPP项目加大关注力度，结合实际情况，不断从法律、法规角度完善项目的监管。

参考文献：

[1]祁有红.生命第一：员工安全意识手册.北京：新华出版社.2010.4。

[2]毛帅.浅谈PPP项目管理模式