PPP项目公司应如何应对绩效考核

PPP项目公司应如何应对绩效考核

王飞

中国核工业华兴建设有限公司

绩效考核是PPP项目回收投资的必要条件，如何顺利通过绩效考核并获得预期的回款是项目公司必须面对的一个重大问题。

PPP模式是2014年底发起推行的新模式，一直以来在绩效考核方面没有成熟的经验可以借鉴，甚至业内关于绩效考核的通用规则及其对付费的影响应该到达何种程度也理解不一致。2020年3月31日,财政部发布《关于印发政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》(财金〔2020〕13号，以下简称13号文)，对PPP项目在准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段的绩效管理做了详细要求，这意味着政府方和实施机构对PPP项目公司的绩效管理获得了全面的规范指引，也要求项目公司必须认真研究，并做好全生命周期的PPP项目绩效管理工作。

从实践操作看，由于没有特别成熟的先行经验，且项目公司成员大部分为传统施工行业出身，对于绩效考核的规则不尽熟悉，因此，在处理绩效考核的问题时比较茫然，重视程度不够，导致实务中风险居高不下。笔者认为，做好PPP项目绩效管理工作，需要从以下几方面努力。

一、认清形势，主动出击。

随着13号文的出台，各级实施机构对PPP项目开展绩效考核可谓势在必行，这种政策背景下，PPP项目公司负责人应该丢弃不考核或考核只是走过场的幻想，客观分析本项目所处阶段和形势，熟知并运用相关法规条文，在绩效考核的准备和实施中赢得主动。

13号文第27条规定，“本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善”。本条款对大量已经进入建设或运营期的项目尤为重要，即存量项目可以通过补充协议的方式，对绩效考核的相关约定进行完善，且补充协议须取得原协议订立双方的共同认可。

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）明确，“鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间”。另外，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》（财办金〔2019〕94号）中也分别明确了补充协议的正当性。

因此，在和实施机构协商、沟通的基础上，项目公司应积极主动，设计编制客观、公正的绩效考核办法与细则，多方论证后形成初稿；然后邀请实施机构，进行正式、详细汇报，明确绩效考核方案的逻辑关系和政策依据等，论证其合理性、正当性、完整性，必要时建议邀请PPP相关专家和第三方参加论证，协助谈判落地；取得一致意见后，形成正式补充协议文本，报请实施机构审核，并在报请政府相关部门批准后签订。

二、把握重点，分清主次。

绝大部分PPP项目绩效考核通常分建设期、运营期两部分，建设期考核的重点是项目建设过程中的质量、安全、进度、环境影响等要素；运营期考核的重点是项目运营的质量，客户满意度等可用性指标。与之对应通常有建设期和运营期两张考核表，用以设置打分的细则。笔者认为，对项目公司而言，表格的具体打分点无疑很重要，但更应该关注的，或者说谈判的重点，应该是打分分值与付费的挂钩公式，即影响最终项目公司经济利益的关键。

因此，事关绩效考核的谈判必须有负责财务或投资效益测算的人员参与，模拟不同分值、不同挂钩公式下付费的不同结果，结合项目投资回报率的基本要求，为绩效考核谈判划定投资回报率的底线。对于《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）一文约定的建设成本参与绩效考核的比例不低于30%的要求，原则上可以通过设置（“70%*建设成本+30%*建设成本*考核系数”）*回报率为主要思路的公式，并通过提高不同打分下考核系数值，使考核系数尽可能靠近“1”的方式，降低付费风险。实践中各种付费公式标准不一，但这种思路应该值得所有项目公式借鉴。

三、明确标准，毫不含糊。

在把握好重点后，接下来就应该对绩效考核的详细标准逐字逐句研读把关了。很多项目公司管理人员认为，绩效考核约定的越模糊越好，确定考核的时候协调关系就行，且以前一直都是这么做的，所以未来也可以，这种思想是错误和危险的。因为传统工程工期较短，关系网经营难度小，容易覆盖，但是PPP全生命周期10-30年，涉及投资人、实施机构、施工方、付费方、使用方等多家主体，且项目环境可能在合作期发生重大变化，如政府领导更迭、区域规划调整、项目使用主体变化等，因此老方法自然不能适用。因此，绩效考核工作应坚持按约执行，全面履约到位为先，协调各方满意为次。

实践中，通常项目实施方案会对绩效考核原则进行约定，采购期间双方谈判形成一致意见，并在PPP项目合同中进行固定，从而形成清晰的绩效考核标准。但很大一部分比例的PPP项目绩效考核办法和细则，就是直接沿用实施方案中的原则约定，难以作为直接使用标准和参考依据，该种情形下，如前文所述，应积极通过补充协议的形式进行完善、确定。

这个过程应关注两点，一是合适的、完整的绩效考核办法与细则的设计，需要较大精力，深入思考才能完成，必要时可借助第三方咨询机构力量参与；二是和实施机构的沟通协调工作，即争取获得双方的一致认可需要有足够的耐心。不管如何，最终的绩效考核标准和细必须完整清晰、毫不含糊，绝不能埋头按照经验先行实施、规则在后，否则考核的时候实施机构拿出单方面的考核细则，项目公司就只能听天由命了。既要撸起袖子加油干，更要磨刀不误砍柴工。

四、全员领责，严格执行。

有了标准还需严格执行，执行要依靠项目公司的各位管理人员，根据各人的岗位职责，将绩效考核细则逐一交底给责任人员，并确认相应的标准，最重要的是，该项工作完成以后，需要提交和确认的成果是什么？确保无一遗漏，全员清晰，大家各赋其能、各司其职，全员一致行动，则目标可期。每个个体完成了自己的岗位目标，那么组织的大目标自然就实现了。尤其要关注的是对通过委托外包形式实施运营的项目，项目公司应该将与实施机构商定的考核细则转移到对被委托单位的考核中去，并与其运营费用或激励挂钩，一方面转移绩效考核风险，另一方面也是落实考核责任的具体方法。

实施过程中，项目公司应将考核工作渗透到日常工作过程中，让最终的检验成果在每天的日常工作中自然发生，则未来考核过关就会水到渠成。此外，项目公司应定期组织，对一定期限的工作进行复盘，对绩效考核的细则进行逐条梳理，要求人员逐条汇报，并提交相应管理成果，形成固定事实，若期间有遗漏发生，则可及时补救，绝不能坐等年度考核即将发生时再去挽回。

六、法律思维，认真迎考。

绩效考核实际上分为两个内容，一是档案文件，追本溯源；二是服务现场，确认成果。考核什么，项目公司就应该提前准备好什么，除了要将各项工作按时、按人分解之外，项目公司还应十分重视考核成果的确认和存档，应根据合同约定，提前组织、策划好绩效考核工作，充分准备内业材料，保持现场服务有序稳定，对考核、评价的各项工作提前进行预演和准备。做好以上工作，则一定可以顺利通过考核。

尤其值得关注的是，13号文第20条还指出：项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。这条内容赋予了项目公司在遭遇不讲规则、恶意刁难的实施机构和考核人员时诉诸法律途径的武器，项目公司必须慎重，但完全有理由在遭遇此类情况时开展有力的申诉，在做好基础工作的前提下，扭转不公平公正的考核结果。

总之，站在社会资本方角度，PPP项目公司应该坚持法律思维和底线思维，积极、主动地根据现状找解决方案，事先通过谈判争取明确而有利的规则，事中认真执行形成记录，以实现项目良性运转和实现企业投资为主要目标，做好项目绩效考核工作。

参考文献

《关于印发政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》(财金〔2020〕13号)

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）