填海造地生态补偿制度建立初探

填海造地生态补偿制度建立初探

李志妹

唐山市曹妃甸区自然资源和规划局 河北唐山 063200

摘要：海陆统筹发展是我国重要的发展战略，海陆的一体化已经成为我国经济地理学和海洋科学的研究重点。在一带一路和海洋强国的背景下，沿海地区必须更加重视海陆的统筹发展。当前，我国的海陆统筹发展依旧处在初级阶段，缺少完整的海陆一体化理论体系，填海造地在为区域带来经济效益的同时，也对周边海洋生态环境和海洋的可持续发展产生了不良影响，为此，围填海造地与陆域土地管理之间的衔接以及建立怎样的生态补偿制度值得思考。

关键词：填海造地；生态补偿；应用

前言

随着国家对海洋事务发展的不断重视，国家对海洋的开发探索以及对于海洋制度的研究也在不断深入。围填海造地作为海洋资源利用的新型模式，经历了一个不断发展的过程，但其中所存在的法律规制不足并没有得以很好地解决。对围填海法律规制不足的成因进行溯源分析，离不开对围填海造地这一行为的理解。

1围填海造地行为的特征

从我国围填海造地法律规制的总体实践来看，我国围填海造地在本质上呈现出以下几个较为鲜明的特征。

1.1围填行为的经济利益导向性

首先，围填海对于地方政府而言，有着极高的经济利益属性。依据我国现行的海域使用管理法，我国海域实行的是有偿使用制度，即用海主体在使用海域的过程中，必须缴纳一定的海域使用金。但该法并未规定海域使用金在地方和中央层面如何分配以及各自占比多少，依据国家海洋局近年来发布的统计公告来看，我国的海域使用金主要由地方和中央共同分配。海域使用确权面积与海域使用金缴纳数额有着明显的正相关关系，确权面积越大，则海域使用金总和越大，地方财政所分配的海域使用金数额也越大，且占单位年间海域使用金七成左右的分配比例。海域使用金主要进入了地方国库，地方政府逐渐成为海域管理使用最积极的行动者。

其次，从不同用海类型的海域使用金贡献占比来看，围填海造地的海域使用金占比最大。基于前述的五种分类，可以从具体的数据出发来分析何种用海模式所产生的效益最大。以用海面积从高到低进行排序，开放式用海的海域使用面积最大。

综合来看，填海用地式的海域使用模式，平均以4．25%的海域使用面积承担着84．05%的海域使用金缴纳，不难看出，填海造地的模式有着极高的回报率，而这也是围填海造地企业基于行政审批缴纳的款项，企业自身能从这一活动中取得多少利益，自然可想而知。由此也进一步从侧面说明了，为什么地方政府热衷于围填海造地以及非法围填现象为何屡禁不绝。

最后，各地的围填海造地的实践，也反映了经济利益这一特性。在海域使用金主要归入地方国库的前提下，地方政府自然而然的更重视填海造地的发展，各不同地区填海造地的实践也反映了这一情况。在2009年至2014年期间，我国共填海134859公顷，每年平均填海面积为22476公顷，海南省在2008年至2014年间，共填海造地2786．52公顷，天津在2011年至2013年间填海17180公顷，并计划在2020年底前，填海总面积34000公顷，截至2014年，深圳填海造地累计面积大概为7477公顷，约占深圳市建成区域的8．4%，山东省在2011年至2016年间，共填海30222．8公顷，平均每年填海约5037．13公顷，以及辽宁、江苏、浙江、福建等等地区，每年都有数目较大的围填海造地活动。相较于其他的用海方式，填海造地事项的用海确实有着较为客观的经济利益优势。

有研究指出，填海造地活动对于推动该地区的经济增长水平约占4．56%的贡献度，在一定程度上促进着就业以及经济发展。围填海活动作为一项涉海工程，无论从前期还是后期，都需要大量的人力、物力的参与，而在这些数据的背后，都代表着巨大的工程建设量，也推动了地方GDP的稳步增长。正是基于围填海活动的经济利益属性，各地的围填海现象才迅速发展。

1.2围填海造地的政策导向性

填海造地的区位选择以及围填海造地的规模，带有极强的政策导向性。其所使用的海域面积与法律法规、政策决议的数量密切相关。依照国家海洋局发布的海域使用管理公报，沿海省市以及部分自治区，填海造地的数量相差极大，与传统观点中所认为的经济发展水平越高的地区，其填海造地的规模、所填面积也就越大恰恰相反。在广东、江苏、上海等经济发展水平较高并且相关的法规较为完善的区域，年均填海造地项目要少于其他地区。相对照的辽宁、浙江、河北等地，相关规范较少，填海造地的确权面积则较高，这一点则是由于政策调控引起的。

2基于生态系统服务的围填海管理的围填海管理提出以下建议:

2.1生态系统服务损失成本应成为围填海综合损益分析的重要组成

在具有重要生态服务功能的海岸带地区，围填海造成的生态系统服务损失可能远远超过其带来的经济收益，在对围填项目进行综合损益分析时如果忽视这部分成本就可能作出错误决策、造成海岸带生态系统不可逆的损害。

2.2完善海洋生态系统服务评估、监测及预警机制，为围填海管理提供技术支撑

海洋生态系统服务价值评估为海域资源有偿使用制度提供依据，也为围填海域管理过程中生态环境影响评价、生态损害赔偿和补偿机制提供技术支撑。如以上分析，生态系统服务损失价值是围填海造地的重要生态成本，为加强对已围填海域的管理并为战略性围填项目选址提供技术支撑，要完善生态系统服务价值评估方法，注意识别受影响的关键因子，包括关键物种、其他生态系统服务指标及环境指标等。科技的发展为海洋生态系统服务关键因子及其变化的识别提供了有效工具，例如瑞典在基于生态系统的海岸带管理过程中就应用GIS 技术识别开发活动可能对海岸带造成的影响因素，对其进行综合分析并纳入管理计划目标。对围填及临近海域生态系统服务的监测、阶段性评估及预警是围填海管理实践中的重要一环。海岸带生态系统并非静态，围填海域人类生产、生活活动对其影响也在不断变化，这就需要对反映生态系统健康的某些关键指标进行持续性监测。缺乏对围填海域动态监测和预警机制是近些年广西及中国其他海域在海岸带自然资源已经遭到严重破坏的背景下仍然继续围填的重要原因。动态监测数据可以作为评估用海活动生态影响及预警的基础。监测和阶段性评估结果又为围填海域动态、适应性管理计划的调整提供依据。

2.3建立海洋生态损害补偿机制，减轻或修复海岸带生态系统服务损失

对已围填海域的海洋生态损害补偿能够为事后的围填海综合损益分析提供依据，是基于生态系统服务的海岸带综合管理的重要内容。海洋生态损害补偿应该包括三方面内容:对海洋生态环境本身的补偿，对海洋保护引起的个体、集体或区域的机会成本进行补偿，为使经济活动外部成本内部化而实施的补偿。但是当前我国的海洋生态补偿机制还处于探索阶段:主要是对渔业资源的补偿，而对受损生态系统本身的补偿不足;缺乏强有力的法律支持、监管机制;补偿标准的确定有待改进。借助一定的海洋生态系统服务评估技术确定合理的生态损害补偿标准是建立海洋生态损害补偿机制的核心。就国内外理论研究和实践看，主要有基于海洋生态系统服务功能损害的货币化补偿标准及生态修复标准，标准的确定方法包括意愿调查法、生境等价分析法、资源等价分析法等。实施生态修复，使受损的资源恢复到没有受损时的状态是生态损害补偿的基本目标，且生态修复避开了生态损害货币化评估方法的不足，已被国际社会广泛采纳。生态修复包括自然生态修复、人工促进生态修复和生态重建三大类。充分借鉴美国、欧洲自然资源和生态环境损害评估方法与管理经验，建立基于生态修复原则的海洋生态损害评估内容与方法:针对不同生态损害类型，确立生态环境修复目标，采用资源或生境等价分析法，确定将受损生态(环境)恢复到基线水平的基础修复措施和补偿性修复措施，确定基于生态修复的补偿标准的适用条件与范围。为使围填及附近海域生态服务损失得以合理补偿，今后还应加强从时间、空间两个层面界定生态损害，修复工程及修复地址选择等技术问题的研究，逐渐向“无净损失”原则靠近。

结束语

综上所述，为减缓和补偿围填海所造成的不良生态环境影响，促进填海区域形成陆海一体化的、复合的生态系统体系，必须建立合适的生态补偿制度，以改善海洋生态环境，推进海洋经济持续健康发展，营造和谐的海洋生态居住体系，推动形成人与自然和谐共生新格局。

参考文献：

[1]刘晴，徐敏.江苏省围填海综合效益评估[J].南京师大学报(自然科学版)，2013，(3):125-130.

[2]于洋.基于海洋生态系统服务的围填海方案优化研究[D].青岛:中国海洋大学，2012.