水库移民后期扶持政策的管理学分析

水库移民后期扶持政策的管理学分析

王郑佳1 冯雪

中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司  550081

摘要：新中国成立以来，我国兴建了一大批大中型水库，在防洪，发电，灌溉供水，生态等方面发挥了巨大效益，有力促进了经济社会的发展。但由于后期扶持政策管理过程中存在的问题，严重影响了移民区经济的发展和移民的脱贫致富。为此，有必要从管理学的角度解读后期扶持实施过程中存在的问题，这对促进政策的贯彻执行具有重要的现实意义。

关键词： 后期扶持政策 ； 水库移民； 管理学； 建议

建国初期，尤其是在“大跃进”时期为响应党中央全民大办水利的号召，全国各地开始兴建一大批水利工程，这对经济和社会的发展起到了巨大的促进作用。但是，在水库施工过程中“重工程，轻移民，重搬迁，轻安置，重淹没补偿，轻库区开发，先工程，后移民”的思想严重 ，加之缺乏相关的法律法规，这就导致了移民搬迁安置后，生产、生活条件十分落后，发展后劲严重不足，移民的生活普遍贫困。根据有关的统计表明，我国多数水库移民处于相对贫困状态，部分移民处于绝对贫困状态,因此，国家给予的资金和政策扶持是十分必要的，也是必须的。

一、后期扶持政策中的管理学原理

管理学原理，是现实管理现象的一种抽象，是大量管理现实经验的升华，它指导一切管理行为，即对于做好管理工作有着普遍的指导意义。在大中型水库建设中主要涉及投资方、地方政府、水库移民三者之间的关系。水利水电移民工程是一项政策性、群众性、社会性很强的工作。尤其是水库移民后期扶持政策的管理更是一项复杂的系统工程。在对移民损失补偿、移民搬迁安置、移民后期扶持等都是在中央政府指导和协调下，按照以人为本的原则，实施的一种政府行为。后期扶持是移民安稳致富的一项重要工作，随着社会和经济的发展进步，后期扶持政策也在不断的调整，本文将运用管理学的相关原理对后期扶持政策进行分析。

1. 兴建水库的系统性原理

水利水电移民工程就是一个复杂的系统工程，而移民的后期扶持政策就是其中的一个子系统。工程移民质量的总体要求是：“搬得出，稳得住，逐步能致富”。移民搬得出，满足主体工程的需要；稳得住，移民工程的总体功能要符合移民安置条件，移民安置的标准²要达到或超过搬迁前水平，移民对安置的结果满意；富的起，政府加大对移民搬迁后的扶持力度，使移民生活逐步达到或超过搬迁前水平，安居乐业与安置区居民共同发展致富。

解决水库移民后期扶持政策，系统化管理的基本思路是：在兴建水库时做好移民工程的社会评估，而后期扶持政策的可行性，持续性，发展性则应该是该评估报告的重要组成部分。即在政府的干预下，运用其行政管理手段维护移民的合法权益、保证移民的可持续发展，这是政府职责之所在，对于大中型水库而言就是要通过政府手段解决移民的补偿和后期扶持问题。

2. 后期扶持政策管理中的权利和责任的确定

目前，生产扶持的管理人基本沿袭计划经济体制的做法，主要通过规划和资金计划管理，缺乏与瞬息万变市场的沟通。投融资体制改革后，移民专项资金不能周转使用，移民因竞争力低，得不到商业银行的贷款，在移民管理部门的机构中，由于管理者水平的参差不齐，使项目立项、审批、实施、验收不够规范严格，工程质量难以保证，项目效益收益不够理想。造成这些问题的大部分原因主要是来自于后期扶持政策的管理过程中权利和责任的不够确定。

3、后期扶持政策中人本原理的重要性

水库移民后期扶持工作事关移民的切实利益，事关社会稳定的大局，所以应该把移民的利益放在首位。积极引导移民参与政策制定，完善沟通和协调机制。引导移民的参与提高移民对政策的关切度和认可度，降低政策制定的盲目性和随意性，完善沟通和协调机制，使移民的要求和意愿得以畅通无阻的传送到有关部门，根据移民需要对方案加以修改，使之适应变化了的现实，即时调整移民政策，这样才能协调好移民及其他相关群体的利益，减少移民政策的执行难度，真正的做到服务于移民。

4、移民的发展需要科学的政策支持

随着我国对水库移民问题的逐渐重视和我国行政职能部门管理的日益完善，我国水库移民各种淹没补偿政策渐趋科学合理。国家后期扶持的过程中明确规定扶持标准、扶持期限和扶持方式，是与我国水库移民的现状和科学的发展相适应的。

二、不同安置方式的后期扶持政策及其管理

水库移民安置可分为农业安置、非农业安置和兼业安置三大类^【4】。在生产实践过程中，移民自身的特点和安置方式的不同，就决定了移民后期扶持方式的多样性和选择性。

1. 农业安置

农业安置方式主要是指坚持以人为本，实行集中安置与分散安置相结合。这种安置方式要求移民安置区人口密度较小，土地充裕且能成片耕种。它适合于社会经济发展水平不高，商品经济欠发达，以农业生产为主的中国中西部及北方地区。其特点是通过调剂土地，开发荒地，滩涂，修建梯田等手段，克服土地稀缺的难题。土地是移民赖以生存的保障，我国水库移民大多处于偏远山区，文化素质低，交通闭塞，主要以土地耕种为主，离开土地从事其他行业风险较大。

2. 非农业安置

非农业安置模式虽然解决了土地稀缺的难题，但加大了移民从事其他行业的风险。由于移民自身文化技术素质的制约，我国农村总体上社会经济尚不发达，人力资源开发不够，劳动力的文化素质普遍不高，加上移民的非自愿性等原因和以传统农业为主要谋生手段的农村移民素质很难在短期内适应现代企业对职工的素质要求，这就加大了非农业安置的风险。

三、完善后期扶持政策管理的建议

1、实行灵活的后期扶持政策管理

国家虽然先后出台了一系列移民后期扶持政策，但由于是针对不同移民群体制定的政策，水库移民被人为的划分为不同类型，进而实行不同的后期扶持政策，但对政策的管理上却没有发生相应的改变，这就增加了政府对于移民后期扶持管理的难度，所以实行灵活的管理方式在后扶政策的管理是必要的。

2、建立移民后期扶持资金的稳定来源渠道

稳定的后期扶持资金来源，是做好移民后扶工作的前提。因此，在兴建工程时就必须对水库后期扶持所需的资金，在工程前期阶段就纳入整个工程总预算，并对资金的落实情况予以法律约束，这就保证了后期扶持资金有可靠的来源，对于老水库移民的后期扶持也要建立稳定的筹措渠道。

3、健全移民后扶监督管理机制

我国先后颁布实施的一系列移民后扶政策，法规及各项规章制度，规范了移民工作，对加强管理，保护移民的合法权益，促进移民工作顺利开展发挥了重要的作用，但移民后扶过程中涉及的管理部门较多，导致管理比较混乱，所以应该健全移民后扶监督管理机制。

4. 结论

在中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中，中共中央首次全面、系统地部署水利改革。移民工程是水利工程的重要组成部分，而水库移民后期扶持效果则是评判一个移民工作好坏的主要因素。水库移民后期扶持政策符合管理学原理和社会发展的需要，为提高移民生产生活水平和维护社会稳定、促进社会和谐发展起到了重要作用。但水库移民后期扶持管理在实施过程中还有许多问题有待解决，科学的管理将对移民后期扶持政策的执行起到推进作用。

参考文献：

[1]施国庆 中国移民政策与实践[M] 银川宁夏出版社

[2]国务院 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[EB/OL]

[3]周三多 管理学原理与方法[M] 复旦大学出版社

[4]唐传利 移民于社会发展国际研讨会论文集 河海大学出版社

1 王郑佳（1987-），女，贵州贵阳人，中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，工程师，硕士研究生

2王郑佳（1987-），女，贵州贵阳人，中国电建集团贵阳勘测设计研究院有限公司，工程师，硕士研究生