浅议民粹主义背景下的城乡规划公众参与

浅议民粹主义背景下的城乡规划公众参与

1 周星宇 2 郑段雅

1 武汉市规划研究院 湖北省 430000

²武汉市园林建筑规划设计研究院有限公司 湖北省 430000

摘要：本文认为，公众是具有非理性化、极端化等缺点的群体，而在民粹主义可能进一步放大其缺点，对城乡规划公众参与造成风险，具体包括：民粹主义进一步加深公众与当今精英主导下的城乡规划之间的隔阂，同时民粹主义过分强调大众意见，会引发“多数人暴政”风险。其次本文通过总结相关学者观点，提出“选择性公众参与”是应对民粹主义的有效手段，并据此进一步提出可根据规划的不同规划、不同规划阶段来开展城乡规划“选择性公众参与”工作。最后本文回归至城乡规划师本身，呼吁在民粹主义风潮下规划师重新需要正视公众参与的复杂性。

关键词：民粹主义、多数人暴政、选择性公众参与；

1、背景：公众会存在非理性化、极端化等缺点

公众参与作为一种现代新兴的民主政治形式，已在国内多个领域（包括城乡规划）蓬勃发展。城乡规划开展公众参与，是符合“城乡规划具有公共政策属性”这一本质特征。

但公众不是简单个体的意识叠加，而是在“从众心理”影响下形成具有内在共同性的群体。法国社会心理学家古斯塔夫・勒庞（Gustave Le Bon）在其著作《乌合之众：大众心理研究》中对于群体的缺点进行了深刻研究，并提出“群体具有非理性化、极端化等缺点[1]”。当然本文并不完全赞同勒庞的观点，但本文确实认为在“从众心理”影响下公众群体是可能做出非理性和极端等负面行径，并且与个体相比，公众的这些负面行径更难以沟通、协调和扭转，造成的破坏性也更大，而这正是我们所需要警惕的。

2、民粹主义影响下规划公众参与的缺点：民粹主义会放大公众的缺点

民粹主义（populism）又译平民主义、大众主义，其意指是过分强调公众，把公众的意愿当做是决策最高准绳，是各类非理性、极端的公众行为中的重要推手。

2.1、民粹主义仇视精英主义会进一步加深公众与规划的隔阂

民粹主义与精英主义从本质上相互对立的，而城乡规划由于存在较高的（综合）专业技术和道德门栏，一直带有浓厚的精英主义影子，民粹主义则会进一步将激化隔阂，造成规划从业者与公众的对立和冲突。而受民粹主义蛊惑的公众一旦被激怒，则极难为被温和理性的声音劝服，而更容易接受非理性、偏激的建议（譬如“阴谋论”）。并在“群体无需担责”的心理怂恿之下，被无限放大情绪，变得更加难以沟通和协调。

比较典型的例子就是厦门的PX事件，整个事件中政府官员、项目经理以及相关学者都轮番进行了解释，甚至重新进行环境评估，但被民粹主义煽动的群众仍然宁愿相信“PX项目意味着在厦门全岛放了一颗原子弹”这种简单粗暴的谣言，而把理性发声的学者扣上“砖家、叫兽”的帽子。这表明一旦民粹主义运动被煽动起来，任何补救性措施都难以挽回，

2.2、民粹主义过分强调大众意见，会引发“多数人暴政”风险

民粹主义从反对精英主义出发，强调按照多数人的意志进行决策。但是由于人性的弱点、民众的不专业性等原因，多数决定并不能确保决策的正确性。笔者就经历了一个典型案例：某市进行绿道选线时，提出让市民自己来“画”出想要的绿道线路，结果附近有关居民疯狂号召大家参与画线活动，试图利用人数优势将绿道“画”在自己住区门口。试想倘若这种“民众直接公众参与”的风气一旦推广，城乡规划将可能沦为多数人集团获取自己利益的平台。

3、民粹主义影响下规划公众参与的解决思路：“选择性公众参与”

面对上述困境，众多学者已展开诸多研究，并尝试提出如“强化信息公开”“增强对话渠道”等建议，但其至多算得上“治标” ，要想“治本”还需要从更深的层次进行探索。

赵燕菁在其《公众参与：概念·悖论·出路》一文中提出“公众参与”需要与“利益相关人参与”进行区分，但赵燕菁亦指出“中国的公众基本上都不是公共服务支出的利益相关人”[2]，即当下很难通过利益界定的方式，来筛选公众参与的人；莫文竞[3]则从柏拉图的“经济人”与“道德人”的理念出发，认为规划是一门兼顾专业知识背景和公益道德心的公共政策，提出要通过公众参与成熟度测试，尽量筛选出较高水平的人（成熟主体）来开展公众参与；两人的观点可用“选择性公众参与”来概况。

依照莫文竞的论点，我们可以推测通过“测试”会将公众分成四类人群：首先是道德水平和专业水均偏低的群体，其占公众的大多数，这些人缺乏对规划正确判断，也容易被不理性言论煽动；其次是道德水平偏高但专业水平偏低的群体，典型代表（但也许不恰当）是所谓基层的“民意代表”，其尽管道德水平高，但缺乏专业知识，容易成为赵燕菁所说的“电视选秀观众”（即很难考虑客观因素，盲目地要求“水平越高越好，数量越多越好”）；还有一种是道德水平偏低但专业水平偏高的群体，这往往是一些专业技术人员，其习惯从技术角度评价城乡规划，但本文已经很表明，城乡规划不仅仅是个技术问题，更是一个政治问题；最后一种是道德水平和专业水均具有高水平的“理想成熟主体”，但其数量极为稀少。毫无疑问，第一类“双低”群体需要适当被排除于城市公众参与之外，否则公众参与就会变成“公众参合”，最后一类“双高”群体则应该尽可能地被选为公众参与的主要群体，可其毕竟数量偏少，同时也有精英主义之嫌。因此“民意代表”和“ 专业技术人员”的两类群体对弈（合理情况下采取民主代议制进行讨论）就成为“选择性公众参与”的主要关注点。

考虑到规划的特点，不光是参与的主体（公众）可以选择，参与的客体其实也可以有所选择，即不光要“选择谁来公众参与”，同时也要“选择公众参与什么”。从而提供更为平衡、精巧的舞台。

展开来说包括两点，首先是根据不同类型的规划对道德和专业的不同需求，来适当调整“民意代表”和“技术人员”的比例，一般情况下，越是宏观、专业和离老百姓日常理解有难度的规划，“技术人员”比例应当适当越高，譬如总体规划、产业类规划等。而一些需要详实基层调研，与公众日常生活更相关的规划，则“民意代表”的比例可适当提高，譬如公园规划、部分公共设施规划、社区规划等。

此外，考虑到在真正公众参与活动中，上述的四类人群并不能有效甄别和控制比例，选择后的公众参与群体中还会出现“双低”群体居多的情况，因此还需要结合规划项目的进程来调节公众参与的深度。譬如在越靠近项目流程的前端也就是调研和前期分析阶段，可加强公众参与的程度，将项目的所有潜在政治风险都尽早充分暴露。但在决策阶段，则需要适当减少公众参与的程度，以防“多数人暴政”“观众式投票”等不理智行为来干扰规划决策的科学性和公正性。在完成决策开始走向逐层上报审批和公示阶段，则公众参与需要重新慢慢放开，留足公众缓冲思考和相关部门分析评估民粹行为潜在风险的时间。

4、结论与引申：城乡规划师需要正视公众的缺点和公众参与的复杂性

公众如水，要想合理地利用水，必须要科学地设计沟渠和堤坝等水利设施（公众参与制度），否则只会引来滔天洪水。城乡规划通过“选择性公众参与”，可以有效探明公众的态度，提升公众参与的质量，减少民粹主义对于公众的影响。

当然本文并不是在刻意贬低公众，恰恰相反，本文是在提醒我们城乡规划师需要正视公众和公众参与的复杂性，摈弃公众是“温和理性群体”的浪漫假定，更不能带着“公众即正义”的理念一味地迎合公众，不知不觉地将自己变为一名“民粹主义城乡规划者”，这或许才是城乡规划公众参与的最大风险。

参考文献

[1] 古斯塔夫・勒庞（法）. 乌合之众：大众心理研究”[M],中央编译出版社

[2] 赵燕菁. 公众参与:概念·悖论·出路[j].北京规划建设,2015（05）

[3] 莫文竞，夏南凯.基于参与主体成熟度的城乡规划公众参与方式选择 [j].城乡规划学刊,2014（04）