碳中和愿景下电力企业之特殊法律地位探析

碳中和愿景下电力企业之特殊法律地位探析

曾萱

华北电力大学（保定） 071003

摘要：自习近平总书记向国际社会庄严宣告中国“碳达峰、碳中和”目标之后，中国正式开启了碳中和议程。在此背景下，中央和地方相继出台各类政策，为能源电力行业各类主体的碳中和行为进行指导和鼓励。然而，碳中和涉及社会利益关系的深刻调整，电力企业在碳资产管理、投资融资、劳动用工管理、电力设施改建等方面都面临着一定的法律风险。为保障电力企业碳中和实践中的相关权益、落实碳中和责任制度，应当在立法层面界定电力企业碳中和权利和义务的内容和边界，明确其特殊法律地位，以此推动和保障我国能源电力行业的低碳转型进程，助力“双碳”目标的实现。

关键词：电力企业；企业法律风险；碳中和权利义务

中国是世界第一大碳排放国家，在碳减排方面有着义不容辞的责任。为应对日益严重的全球气候问题，在2020年第七十五届联合国大会上，习近平总书记向世界郑重承诺：力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。碳达峰是碳中和的必经阶段，只有人类活动的所有碳排放达到峰值，才能够通过节能减排、植树造林、脱碳技术等手段逐渐减少二氧化碳的排放，实现二氧化碳排放和吸收的正负抵消，达到相对“零排放”的状态，进而实现碳中和并缓解气候变化带来的危机。碳中和愿景的实现涉及多领域多行业主体的利益，电力企业作为能源领域碳减排的关键主体，在履行碳中和义务的过程将不可避免地面临着一些法律风险。为保障电力企业采取碳中和行动时的合法权益，同时加快电力行业的绿色低碳转型，电力企业在碳中和中议程上具有什么样的特殊法律地位是一个值得讨论的问题。

一、电力企业推进碳中和议程所面临的法律风险

电力企业在推进碳中和的议程中，将面临政治、经济等外部环境的重大变化，利益相关者行为的不确定性影响着电力企业“双碳”目标的实现，电力企业推进碳中和议程所面临的法律风险包括但不限于以下几种：

1.碳资产管理风险。碳资产是指在强制碳排放权交易机制或者自愿碳排放权交易机制下，产生的可直接或间接影响组织温室气体排放的配额排放权、减排信用额。¹配额分配风险是电力企业碳资产管理所面临一大风险，免费配额分配的量直接关系到企业自身的利益。我国仍处于全国碳排放权市场的初步建设阶段，配额分配是否公平、是否符合主体利益影响着电力企业实践碳中和的积极性。未来逐年递减的碳配额将会给电力企业带来越来越大的碳资产管理压力，进而给电力企业的经营带来不确定的风险。

2.投融资法律风险。在构建绿色金融体系助推低碳发展的背景下，电力企业能够通过发行碳中和债券进行大规模的融资，但是绿色债券存在信息不透明和披露缺乏强制性的问题，资金用途缺乏外部监督与约束，如果电力企业改变绿色债券用途进行“洗绿”，可能招致环境诉讼、行政罚款等法律风险。在投资领域，新能源项目要求配置储能，一定程度上增加了新能源投资商的成本。实际上，储能的价值尚未体现，就算新能源配电后，电网也不一定会调用，调用后投资商也不一定能收回成本。未来，追求规模的投资模式将转换成为面向风险管理的投资模式。

3.劳动用工法律风险。电力系统低碳转型的过程中，需要进行产业调整和基础设施改造，电力企业的岗位结构发生大规模的变化，其员工可能面临失业、转岗的风险。在实践中常常出现用人单位以调岗为由，迫使员工离职的现象。如果电力企业没有按照《劳动法》的规定对下岗和转岗职工进行妥善安置，拒绝转岗或离职的员工可能会与电力企业产生法律纠纷，电力企业在诉讼中需要承担滥用企业经营自主权、构成违法调岗的败诉风险。

4.电力设施改建过程中的风险。在新能源开发领域，“用地难”问题制约着相关电力企业的发展。“荒地变农田”问题以及“三线”的限制下，光伏、风电等项目土地供给不足的现象愈发凸显。可再生能源项目审批涉及能源、国土、环保等多个部门，各部门间没有明确的规范依据。²许多电力建设企业因为土地性质界定模糊的问题，建好的电站又要拆除，造成了资源的极大浪费；且在建设过程中如果造成人员伤亡或财产损害，电力企业还要承担经济赔偿义务，其经济利益将遭受巨大损失。

二、电力企业推进碳中和议程面临法律风险之成因分析

我国二氧化碳排放的88%来自能源燃烧，其中电力又占能源行业排放的41%。这只是针对电力行业现在的脱碳占比而言，从整个社会的碳中和路径来看，以后在工业、交通、建筑等领域里需要实行电能替代，因此，电力行业碳减排远超现在份额，是碳减排之关键。

从上述电力企业在推进碳中和议程中可能面临来自不同领域的法律风险中不难发现，导致这些潜在的法律风险的共同原因在于：电力企业碳中和的特殊法律地位并没有得到明确。

电力企业的特殊法律地位体现在以下几个方面：第一是主体特殊，电力企业是能源行业实现碳中和目标中最重要的责任主体，承担着减排的艰巨任务，需要用法律手段进行规制；第二是享有的权利特殊，电力企业享有其他主体不具有的权利，通过此权利才能保障企业的碳中和利益，管控企业的碳中和法律风险；第三是承担的责任特殊，如果电力企业违反减排义务，其将承担严重的法律责任，甚至可能会招致公益诉讼。

从法治实践层面来看，现有碳中和法律规定存在空白，电力法律规范又存在落后性，可能无法调整在碳中和新形势下电力企业的新增权利和义务关系。电力企业的权利义务的内容、边界相对模糊，行使权利缺乏有力的法律保障，履行义务又缺乏有效的监督，从而导致一系列的法律风险。例如，国家多项文件早已明确指出，允许符合政策且纳入规划的可再生能源、分布式电源以适当电压等级就近接入增量配网，但实际上鲜有接入的成功案例。增量配网作为新兴的市场主体，但是相关顶层制度建设仍是空白状态。以《电力法》为代表的电力行业法律法规中，并未明确配电网的法律地位，更没有明确其具有与电网企业网网互联、接入电源、参与交易等基本权利，增量配网企业处于“合乎文件但不合法”的尴尬境地，³这是增量配网接入电源受阻和存在风险的根本原因。

因此，只有明确电力企业的特殊法律地位，才能赋予相关电力企业在碳中和实践中的自主性；只有明确碳中和权利和义务的内容，电力企业才能依法自主经营决策，减少交易成本，提升交易效率。如果权利义务得不到明确，那么电力企业就没有相应的行为指导，在推进碳中和议程中将面临许多阻碍，这将无法激发电力企业的活力和创造力，也不利于能源电力系统的转型。

三、电力企业在碳中和议程中具有独特的权利义务分析

在法治实践中，已经有规定较为具体的电力企业相关权利和义务。在碳排放权交易领域，生态环境部已经出台了《碳排放权交易管理办法》《企业温室气体排放报告核查指南》以及有关碳排放权交易配额总量设定与分配的实施方案，明确了电力企业的交易主体地位和进行碳排放权交易的权利，并规定了其需要履行的控制温室气体排放、报告碳排放数据、清缴碳排放配额、温室气体排放报告、碳排放信息公开等义务。在财政部发布的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》中规定“……碳排放配额确认为碳排放权资产，并按照成本进行计量”，确认了“碳资产”的合法地位。

在气候投融资方面，五部委联合发布的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》对气候投融资做出了准确定义，鼓励社会资金进入气候变化领域，为碳中和提供资金支持。《绿色债券支持项目目录(2021年版)》的出台，旨在发挥绿色金融的积极作用，为电力企业扩大融资渠道提供了依据。实践中，许多电力企业已经发放了碳中和债券用于推动低碳绿色项目的可持续发展，这将在一定程度上缓解电力企业的经济压力。

在低碳技术推广方面，《绿色技术推广目录（2020年）》中明确要加大绿色技术推广应用力度，为实现碳达峰、碳中和目标提供技术支撑。建设电力新能源产业知识产权运营中心获得国家知识产权局的支持，标志着技术的知识产权保护将助推电力新能源产业的高质量发展。

实践中电力企业已经享有碳排放权、绿色融资权、清洁发电权、绿色电力证书交易权、获得补贴和补偿等一系列权利或权益。因此，在出台综合性法律规范前，需要整合相关规定并对电力企业的权利义务进行类型化分析，在实践中激发电力企业的获取碳中和利益的积极主动性。

四、明确电力企业碳中和法律地位之建议

法律具有规范作用，能够引导法律主体的行为并进行合法性判断，同时赋予法律主体合理的信赖利益，根据预期作出合理的安排。“双碳”目标是《民法典》绿色原则的具体体现，为调整电力企业在实践中的权利义务关系，规范相应主体的行为，我国需要在法律层面对“碳中和”作出准确定义，为蕴藏在法律文本中的法律规范体系化和有效实施奠定基础，在立法层面确立电力企业的特殊法律地。

第一是在稳步推进阶段，修订法律法规时，可以将实现碳达峰、碳中和目标纳入立法内容。例如可以修改《电力法》，对新的电力企业的碳中和法律地位予以明确、增加保障电力系统安全等相关内容。其次是制定与电力企业相关的配套具体落实办法，建立由排放环境标准、碳监测计划、碳排放规划、碳核算制度等共同构成的相关监管机制。⁴再次，鼓励有条件的电力企业制定企业碳达峰、碳中和的行动方案，发挥引领带头作用。

第二是在大力推进阶段，总结法治实践的基础，加快对《气候保护法》或《气候变化法》的立法工作，赋予其气候变化领域的基本法和基础法的地位，对气候变化问题作出原则性和统领性的规定。同时，在立法层面明确电力企业的碳中和责任，对其权利义务的配置进行合理化的调整。另一方面，加快国际公约的履约进程，统筹推进国内法治与涉外法治，为电力企业营造良好的发展环境。

第三是在保障实施阶段，启动制定《碳中和促进法》或《碳中和问责法》，以更加严格的制度来保障碳中和目标的实现。同时，完善现行的纠纷解决机制。为维护生态安全和保障公共利益，可以将碳中和实践中产生的纠纷纳入现行的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、民事侵权诉讼等诉讼制度，同时探索协商、调解等非诉讼的纠纷解决途径。例如，当碳排放者不履行、怠于履行或违法履行碳减排义务且又不通过碳市场购买配额或一定数量的CCER（中国核证自愿减排量），致使生态环境或公众健康处于或者持续处于受碳排放影响的状态时，符合条件的主体可以依据《民法典》《环境保护法》《民事诉讼法》的相关规定，对碳排放者提起环境民事公益诉讼。

各个阶段有效衔接、循序渐进，将政策规定和行之有效的经验做法以法律形式固定下来，才能稳定地为“双碳”目标提供法律支撑，为电力企业提供根本遵循，以“法治”的手段保障电力企业的权利。

五、结语

碳中和愿景不仅仅是一项气候战略目标，也是中国坚持生态优先、绿色发展道路，与世界共同构建人与自然生命共同体的美好心愿。随着电力企业碳达峰、碳中和行动方案的出台以及国家政策和法律制度的协调跟进，相信在不久以后，电力企业的碳中和的特殊法律地位将得到明确，权利和义务的边界更加清晰，法律保障体系将更加健全，助力能源体系的脱碳进程，共同应对气候环境带来的挑战。

参考文献

1. 吴宏杰.碳资产管理[M]. 北京：北京联合出版公司，2015：4.

2. 田博.《民法总则》视角下电力企业法律风险防控[M].北京：法律出版社，2019.

3. 游福兴.电网企业法律风险防范[M].北京：中国电力出版社，2018.

4. 吕振勇.电力企业法律实务[M].北京：中国电力出版社，2018.

5. 国网陕西省电力公司编.电网建设法律问题前沿与实践[M].北京：法律出版社, 2014.

6. 李艳芳,吴倩.论我国《电力法》的现代化转型[J].中州学刊,2020(07):40-48.

7. 朱妍,姚金楠.新能源大开发，用地该从哪来？[N].中国能源报,2021-3-29（03）.

8. 赵紫原.增量配网闹“电荒”.[N].中国能源报,2021-4-12（01）.

9. 肖隆平.专访全国政协常委吕忠梅：用法律保障实现碳达峰碳中和[N].新京报,2020-3-8.

1 吴宏杰.碳资产管理[M]. 北京：北京联合出版公司，2015：4.

2 朱妍,姚金楠.新能源大开发，用地该从哪来？[N].中国能源报,2021-3-29(03).

3 赵紫原.增量配网闹“电荒”.[N].中国能源报,2021-4-12（01）.

4 肖隆平.专访全国政协常委吕忠梅：用法律保障实现碳达峰碳中和[N].新京报,2020-3-8.