新时期深化国企混合所有制改革的法律对策①

新时期深化国企混合所有制改革的法律对策①

李宁顺

辽宁社会科学院 法学研究所；辽宁 沈阳； 110031

[内容提要]混合所有制改革是新一轮国有企业改革的重要突破口。在新时代背景下，国有企业随着时代发展改革自身，在运营方式、管理模式等方面不断优化，取得了一些成效。本文在深入分析混合所有制改革新特点的基础上，对新时期深化国企混合所有制改革提出有针对性的法律对策。

[关键词] 混合所有制 国有股权 法律规制

2020年政府工作报告提出深化国有企业混合所有制改革，这对推进国有企业改革具有方向性的意义。2020年出台的《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》对深化混合所有制改革提出“积极稳妥、分层分类深化混合所有制改革，积极推动深度发挥非国有股东的积极作用”^[1]等要求，可见，推动我国国企混合所有改革已成为新时期迫在眉睫的艰巨任务。当前，我国混合所有制改革仍处于试点时期,关于非国有资本前期资本进入、中期参与经营和后期资本退出的体制机制尚处于摸索阶段。^[2]在这种背景下，关注混合所有制改革过程中产生的新情况新特点, 并提出相应的解决措施，对国企混合所有制改革未来前景具有重要的现实意义。

一、新时期国企混合所有制改革的新特点

1.中央层面政策体系相对完备

2020年，中央密集出台关于国企混合所有制改革的相关政策，进一步助力改革加速。从数量方面，2020年中央层面国企混改相关政策数量截至2020年累计国企混改相关政策的26%。^[3]在新的国资监管体制下，更多配套性的盲点政策在不断健全和完善。在2020年发布的诸多政策中，《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》是最系统、最全面的政策，提出了“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的新要求。

2.公司治理机制不断优化

新一轮国企混合所有制改革的重点是企业治理结构的完善和经营治理水平的提升。2020年，国有企业完成混合所有制改革以后，71.99%的混合所有制企业由国有资本绝对控股，9.45%的混合所有制企业由国有资本实际控股。^[4]国企混合所有制企业在改革实践中，不断健全董事会机构与配套规则，积极引入外部股东，同时将外部股东作为董事或监事参与公司治理来实现治理体系的健全和制衡，形成并健全治理型的管控机制。

3.创新混改模式，实施股权多元化

2020年，国企混合所有制改革的主要内容是实现资本多元化，国有企业不断探索和创新国企混合所有制改革模式。当前，除了传统的股权转让、增资扩股、股权出售等方法以外，新设公司、市场化转债、混改上市等模式逐渐成为新的主流混改模式 。从2020年的混改实践来看，综合运用多种方式混改的企业逐渐增多，特别是选择“增资扩股+员工持股”以及“股权转让+增资扩股”这两种组合的企业比较常见。

4.强化激励约束机制

国有企业在混改过程中积极探索适合自身的股权激励机制，如员工持股、限制性投票、股票期权等激励方式。其中，采用员工持股激励方式的企业占36.71%，其次是上市公司采用的限制性股票占34.18%。^[5]员工持股方式考虑到了管理层及核心骨干对公司发展的影响，实现了决策有制衡，活力有激发的效果。

二、深化国企混合所有制改革的对策建议

1.建立健全政策法律体系

混合所有制企业在治理结构、企业目标与职能、市场退出决策等方面与国有资本完善控股的国有企业存在明显的差异。各类资本迫切要求建立和完善符合混合所有制经济发展要求的法律法规体系。目前，我国发展混合所有制经济所需要的法律保障体系尚不健全，迫切要求相关法律法规的修订工作和规范保障混合所有制经济发展的立法工作，确保国企混合所有制改革有法有据。当前，需要健全以下法律法规：一是完善产权保护法律法规。尽快完善《公司法》《企业的国有资产法》及相关配套法律制度，尽快出台具有可操作性的实施细则，健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度，切实加强对各类产权的平等保护，防止混合所有制改革中国有资产流失和非公有资产受损。二是进一步健全市场准入和退出法律法规，明确规定市场主体进入和退出的条件、程序和法律责任，促使准入与退出便利化，提高整体经济效率。三是建立健全产权交易法律法规，保证不同类型出资人之间的资产交流与合作。四是完善税收，社会信用等法律制度，探索实施公平竞争的审查制度，打破地区和行政壁垒，维护全国统一市场和公平竞争。

2.探索建立有效制衡的法人治理结构

法人治理结构是现代企业制度中最重要的组织架构。国企混合所有制企业要不断健全和创新公司法人治理结构，加快建立中国特色现代企业制度。一是要严格按照《公司法》，制定和完善公司章程，将股东的不同利益诉求统一于公司利益，创造企业价值最大化。公司章程要遵守《公司法》有关股东会、董事会、监事会法定职权的强制性规定，充分保护公司、股东、债权人的合法权益。企业应根据股权结构，合理设置“三会一层”，完善“三会一层”的功能并切实发挥作用。二是提高独立董事的影响力。混改国企可以在具体实践中优化独立董事的配置，选聘独立董事，把好“入口关”，在市场中选聘具有专业能力、履职经历的独立董事，防止出现“花瓶董事”。混改国企要完善董事会的激励约束制度，建立与独立董事履职情况、公司业绩等挂钩的绩效指标，充分调动独立董事公司治理的积极性。三是明确大股东和小股东的管理职能、决策机制及相应的制度规则，各董事、监督、管理层等依法依规积极行使权力，保证法人治理结构运行顺畅和高效。四是建立健全监事工作机制。要增强监事会权限，当发现管理层出现重大违规行为时，可以突破简单的检察权和报告权，赋予其一定的执法权。监事会不仅要监督对关键岗位人员的监督，而且要把监督的重点放在“防止国有资产流失”问题上，确保监督发挥实效。

3.加快职业经理人市场化制度建设

建立健全职业经理人市场化的法律制度，有利于企业更快的适应外部环境的变化和自身发展的需要，从而强化企业的竞争力和凝聚力。建立职业经理人市场化制度，可以在《公司法》《企业法》的基础上，制定《企业职业经理人法》，明确规定职业经理人的权利、义务、选拔机制、激励约束机制等内容，促进其职业化发展。混合所有制企业应改变传统的人事任免制度，建立市场化选聘和契约化管理、差异化薪酬及市场化退出制度，激发职业经理人创业创新精神。职业经理人是一种稀缺的人力资源，应该有自己的人才市场，职业经理人可以向自己满意的企业投简历，企业也可以选择优秀的职业经理人。

4.探索多样化的员工持股模式

员工持股作为新一轮国企改革的一个主要形式，成为混合所有制改革的重要突破口。当前，我国员工持股模式相对单一，需要根据企业的实际情况设计适合本企业的员工持股模式。一是在非上市公司实施员工持股，因股权缺乏流动性，而普通员工薪酬积累有限，员工以现金直接购买股权难度较大，因此要鼓励市场为员工持股提供金融服务支持。比如推广高级技术人员直接以其技术折价入股。在某些特别行业，如投资银行等知识人才密集型行业，可以参照高新技术企业折价入股。二是采取匹配新业务创立计划，以员工持股计划的方式鼓励内部创业。如传统国有企业在业务转型、发展创新业务时，为了鼓励员工投身于新的领域，可以在新业务领域业务划出专项额度用于员工持股。这种方式可以鼓励员工在业务创新中能够更加积极投入，尤其适合于有创业激情的人才。

5.创新国资监管体系

我国现行的企业内部监督体系一般由监事会、审计委员会和内部审计共同组成。创新国企混合所有制企业国资监管体系的方法主要有：一是完善企业内部监督体系，进行科学全面的制度建设，要按照内部控制原则，培养内部制度发挥作用的机制。同时要大力宣传内部监督体系的作用，使企业领导、中介机构、实业界、理论界都认识其重要性。二是建立健全高效协同的外部监督机制。当前，对混合所有制企业的监管，不是国有企业内部监管的单一责任，还需要人大监督、行政监督、审计监督和社会与媒体监督等外部监督形式。各监督主体、各种不同的监督形式应在各自优势领域发挥作用，各有侧重又协调配合，逐步构建全方位、全覆盖、多场次的国有企业外部监督体系。

作者简历：

李宁顺，女，1972年9月生，辽宁社会科学院法学研究所研究员，主要研究方向为民商法

① 本文系辽宁社会科学院立项研究课题《辽宁国企混合所有制改革的法律规制研究》（lnsky21kt25)的阶段性成果。

1[] 国企改革三年行动方案(2020-2022年)全文，2020.6.20

2[] 杨泽群、杨连. 国企混合所有制改革面临的问题与实施路径 ———基于马克思主义矛盾论视角. 福建金融管理干部学院学报,2019(2).

3[] 中国国有企业混合所有制改革年度报捷（2021）.北京知本创业管理咨询有限公司，2021(5).

4[] 中国国有企业混合所有制改革年度报捷（2021）.北京知本创业管理咨询有限公司，2021.(5).

5[] 中国国有企业混合所有制改革年度报捷（2021）.北京知本创业管理咨询有限公司，2021.(5).