城市化社区公共服务设施构建分析

城市化社区公共服务设施构建分析

龚长锐

成都市规划设计研究院，四川 成都， 610041

摘要：公共服务设施建设水平在一定程度上影响着居民的生活幸福感。伴随我国城市化进程的不断加快，人口进一步向城市集聚，现有的公共服务设施已难以满足增长的城市人口规模。高人口密度城市中，新加坡邻里中心的建设经验经过多年发展已成为公共服务设施建设的一种成功典范。解析邻里中心的布局特点、配置结构及演化规律并结合我国实际情况进行借鉴分析可以更好的为我国公共服务设施建设提供参考。

关键词：新加坡；邻里中心；公共服务设施；

引言：十九大报告明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”如何在人口集聚效应日渐加深的城市中构建能够满足人民美好生活需求的公共服务设施体系是城市治理工作中的一个重要命题。新加坡与我国的城市有许多相似之处，例如人口密度大、政府主导、公交导向型等，基于这些相似性。新加坡的邻里中心模式在我国公共服务设施建设中已被广泛借鉴，但在实践过程中也出现一些“水土不服”的情况。为此，本文对新加坡邻里模式进行解析并分析其在我国本土化演变过程的指导作用。

1.“邻里中心”发展脉络

“邻里中心”的概念是新加披政府在1965年开始新镇建设时期提出的，建设在居民住宅区域的公共区域用于给辖区居民提供商业、服务、娱乐等生活配套服务。和组屋的布局、设置演变过程相对应，设施也在持续演化及健全。邻里中心的最初阶段的代表是住宅的底层的商业即活动场所，这时的邻里中心并没有明确的配置标准和功能划分。上世纪70年代，随着新加坡组屋的规划与发展，邻里中心出现两级规模划分，分别为新镇级和邻里级。到上世纪80年代，新加披组屋式空间布局结构发展为三级“组团-邻里中心-新市镇中心”，邻里中心作为居民生活服务配套也相应呈现三级布局。新镇级中心一般配置比较全面的生活配套服务包括农贸、金融、体育、文化、市政、商业等基础业态；邻里中心主要以商业服务为主，包括超市、娱乐设施、餐厅、高档商店等；组团中心以日常生活服务为主，包括24h生活商店、诊所、餐馆等。邻里中心的主要特征有以下几点：

1. 复合化功能：邻里中心集合了商业与公共服务设施于一体，有利于满足居民多样的生活需求。

2. 区域性服务：邻里中心的主要服务对象是其辖区内的本地居民，与城市CBD形成差异化服务。

3. 政府调控：邻里中心的本质是政府调控下的商业行为，这确保了邻里中心服务居民为主的核心理念，而非以营利为导向。

2.新加坡邻里中心解析

2.1 沿社区布局结构分级设置邻里中心

新加坡邻里中心的设置采用与居住社区一致的布局结构，即“新镇级中心-邻里中心-组团中心”。不同层级的邻里中心有着不同的服务范围、功能划分及建设规模。新镇级邻里中心可服务40000-60000套住户，邻里中心可服务6000-8000套住户，组团中心可服务1000-1200套住户。邻里中心的设置是紧密围绕居住社区展开的，邻里中心与居住社区的设置比例、基本生活服务功能保障、商业与公共服务的搭配、设施档次的区分都有严格的规划，以保证各级邻里中心服务供给的统筹协调，共同为居住社区内的提供全面、优质、平等、多元的生活服务场景。从新加坡邻里中心的设置结构反映出功能复合化、土地集约化的布局特征。将居民多元化的生活服务需求通过邻里中心一体化解决，不仅方便给居民提供一站式生活服务，减少居民的出行时间，同时提高了土地的利用效率，有效节约城市的建设用地。

2.2 公共交通支撑居住区与邻里中心的联系

邻里中心集合商业购物及生活服务的功能，能够给附近辖区内的居民提供丰富多元的生活服务，其丰富的功能性同时带来的是强烈的集聚效应。邻里中心是周围居住小区的主要生活服务场景，也是绝对的居住社区中心。这意味着邻里中心也是一个重要的交通吸引点，尤其是新镇级的邻里中心其服务范围涉及周边40000-60000套住户，其每天产生的交通吸发量是非常巨大的^[1]。在解决聚集效应带来的拥堵问题时，新加坡的做法是大力发展公共交通及慢行交通。地铁、公交巴士和出租车等公共交通工具通过建立综合交通枢纽进行连接，使得支撑远距离出行的轨道交通与近距离出行的公交巴士、出租车能够无缝转换，方便人们的出行。在组屋区设施的邻里中心需满足附近居民的步行可达性，而整个组屋的一楼都通过连廊进行连接，保证组屋区连续的慢行系统连接。除了在交通建设方面为提高公共交通的便捷性和舒适性，在交通管理方面也提出一系列的措施以促进居民选择公共交通出行，如划定限制区，私家车进入限制区需付费通行，通过限制私家车所获得的收入用于补贴公共交通的票务价格 。

2.3 商业性与公共服务性功能并重

新加坡邻里中心在注重公益性的同时也具有商业性功能，政府在主导公益性设施配置的同时也会将商业性设施纳入规划范畴，使二者兼顾为周边社区居民服务。一般来讲，政府侧重于主导公共服务设施的规划建设，而商业性设施更多是市场性主导。但新加坡政府在规划邻里中心时也会对商业性设施提出刚性要求，以确保公益性设施和商业性设施在服务功能上形成兼顾统筹

^[2]。事实上，居住社区内的居民在日常生活中对商业功能的需求与对公共服务的需求是同等重要的。邻里中心建设时需从民众生活需求的角度考虑，满足周围居民商业、健康、体育、娱乐、文化、出行、政务等多方面服务需求，在邻里中心布局公益性和商业性互协调互补的多种业态设施。

3.对国内城市化社区公共服务设施建设的借鉴

新加披邻里中心的建设之所以能够取得巨大的成功，绝不只是简单运用居住区布局理论，而是深刻分析了其实际国情和社会背景并从未来长远发展趋势下进行的规划布局。虽然，我国城市在许多方面与新加披具有一定的相似性，但如果只是生搬硬套“邻里中心”模式，我国的城市的公共服务设施体系很难承担起群众对美好生活的服务诉求。根据我国当前城市社区建设情况，新加坡的“邻里中心”模式有以下几点可以借鉴。

（1）城市化社区公共服务设施的应该以居民生活服务需求为出发点，以便捷高质的服务供给为导向，构建起可达性好、功能性强、服务质量忧的公共服务设施系统。在公共服务设施布局选址方面，公共服务设施应与居民住宅用地的布局结构相匹配，尽量设置在附近居住小区步行可达范围内以降低居民的出行成本。在配置结构方面，社区级的公共服务设施可适量采用高强度的集中布局方式，在存量用地上采用尽可能采用叠建的形式形成中心化、规划化的设施综合体，尽量减少单独占地的公共服务设施。集约化建设不仅可以有效节约城市建设用地，同时可以提高公共服务设施的服务效率。在我国城市单位土地上的人口密度越来越大的背景下，城市建设用地将会越来越紧张，将公共服务设施向居住区中心聚集并引导形成集约化公共服务设施综合体是缓解城市供地紧张、提升公共服务设施服务效率的必由之路。

（2）构建和谐的城市组织策略，使得城市内居民的居住与生活服务供给处于一种平衡的状态。合理配置住宅、公共服务设施、办公区，在城市宏观及社区围观层面形成职住平衡的土地利用格局，减少早晚高峰时段的交通出行需求。在社区层面形成完善的公共服务设施体系标准，使得居民日常的生活服务需求在自己所在的社区解决的闭环，辅以舒适的慢行系统配套以减少不必要的日常交通出行。以公共交通为居民住宅与高能级消费服务场景之间的主要连接，以轨道交通承载大部分的长距离出行需求，公交及出租车承担大部分的中等距离出行需求，而短距离出行则以自行车、步行等慢行方式为主，在高能级消费服务场景附近建立综合公共交通枢纽，最大程度的避免集约化建设产生的聚集效应导致城市交通问题。

（3）城市公共服务设施系统的建设主体一般是政府，大型的公共服务中心建设对于政府财政来说有着不小的压力。一味的投建公益性服务设施不仅难有长久的持续性，同时也不能满足居民多元化的服务需求。因此，在构建公共服务设施综合体时可以适当考虑与经营性商业体共同开发，例如政府向开发商提供一定的开发建设用地，开发商承诺在商业开发时的同时叠建公共服务设施综合体的形式。以商业性设施与公益性设施统筹开发，利用商业性设施收益促进公益性设施建设是提升公共服务质量，同时减小政府财政负担，并且满足居民多元化服务需求的三赢策略。

结论：新加披邻里中心的建设模式体现了新加坡政府对本国社会的深刻理解和对公共服务设施发展的正确引导。在公共设施系统规划建设方面有许多值得我们思考的点。在我国城市化社区公共服务设施建设时可以借鉴其集约化布局、公共交通支撑、商业与公益事业并举的规划理念。在未来，随着人口结构的变化、经济环境的变化，社会格局也会相应变化，如何建设适应我国社会环境的公共服务设施系统是我们下一步应该思考的问题。

参考文献：

[1]徐艺文. 城市社区公共服务设施区位研究[D].中国矿业大学,2020.

[2]张毅,袁胜强,李朝阳.高密度人居环境下城市化社区公共服务设施构建——以新加坡组屋区为分析蓝本[J].上海城市管理,2019,28(03):62-65.