村庄规划统筹集体经营性建设用地思考与建议

村庄规划统筹集体经营性建设用地思考与建议

1覃炼 ,2.何永强

湖南省第二测绘院   湖南财母土地开发有限公司

摘 要：国家先后通过33个县市进行农村集体经营性建设用地入市试点，通过农村集体经营性建设用地入市，是盘活农村经济发展，实现乡村振兴的重要手段。而现阶段正在进行的村庄规划作为未来农村用地的法律依据之一，如何利用村庄规划合理的统筹集体经营性建设用地规模与布局，实现在保护农村土地的基础上，发展集体经营性建设用地值得思考。

关键词字：集体经营性建设用地、村庄规划、土地流转

1引言

随着经济快速发展，包括土地等各类生产要素向城市高度集聚，城市得到了高速发展，随之而来的是城乡发展不平衡，城乡二元化现象突出等问题。2021年4月29日通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，提出“应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，加快县域城乡融合发展，……经国土空间规划为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地，优先用于发展集体所有经济和乡村产业”[1]。由此可见，通过农村土地制度改革，允许集体经营性建设用地入市，是破解城乡二元结构，促进城乡融合发展的重要抓手。

土地是实现乡村振兴、城乡融合发展的核心要素，应统筹建设用地资源，摸清存量，优化布局，推进多规合一[2]；而规划管理是集体建设用地利用的重要环节，应从规划编制、规划管理等方面提供制度保障[3]，实践中规划滞后直接导致入市流转重重问题[4]，且各类用地空间布局缺乏统一性和协调性[5]，集体建设用地与国有建设用地“插花式”分布情况普遍存在，集体建设用地利用低下，侵占各类保护红线等违规建设时有发生[6]；进一步提出了“三统一”模式，即统一规划策划、统一收储土地、统一分配收益的模式[7]。总体上，集体经营性建设用地入市存在的问题、建议、利益分配等方面的研究较多，成果较为成熟，但村庄规划统筹集体经营性建设用地的系统研究少，且相关政策也不明朗，总体处于探索阶段，为基层编制村庄规划带来诸多疑惑。

2当前各地村庄规划关于集体经营性建设用地的规定与编制现状

2.1各省村庄规划技术指南关于集体经营性建设用地的规定

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。

目前村庄规划全国各地基本都已经进入实施编制阶段，各省关于集体经营性建设用地部分的规划要求各不相同，湖南省要求在村庄规划中调查农业用地和农村集体经营性建设用地现状，摸清产权状况；江西省要求结合村庄资源禀赋和区位条件，统筹谋划村庄产业发展，合理安排产业用地布局，保障农村新产业新业态发展用地，确定经营性建设用地规模；明确经营性建设用地的用途、强度等；广东省要求优化产业用地布局，保障农村新产业新业态发展用地指标，合理安排乡村重点产业和项目用地；明确规定用于经营性用途的集体经营性建设用地的用途、规模、强度等地块规划条件；海南省要求按照农村一二三产业融合发展的原则，明确产业用地的用途、强度等要求，鼓励产业空间复合高效利用。

2.2不同地区村庄规划关于集体经营性建设用地的规划与布局

随着社会经济的不断发展，在满足耕地以及生态保护的前提下的产业发展是实现乡村振兴，提高农民经济生活水平的重要保障。未来村庄的发展，不仅仅停留在原有农业的发展中，随着土地流转的深入，农村第二产业也将蓬勃发展，带动第三产业的发展，村庄将由原先单一的农业向多元化的产业发展[8]。因此，村庄规划更应该重视未来村庄产业的规划发展和产业用地的布局，在空间布局上除安排农业及生态用地外，结合各村的实际情况因地制宜地规划集体经营性建设用地的布局和规模。

3当前村庄规划在统筹集体经营性建设用地之间时存在的问题

3.1新一轮规划下的指标调控对村庄规划统筹集体经营性建设用地作用较小

随着中国特色社会主义经济的发展，城镇化水平的不断提高。随着越来越多的年轻人涌入大城市，落地生根；以前还有许多留守老人住在农村，现在子女将父母也接进城生活，农村空心房越来越多。每个村的集体经营性建设用地来源还是非常丰富可观的。但是这些土地往往无法通过指标调控来利用村庄规划统筹集体经营性建设用地的盘活与入市。

3.2缺乏上位统筹考虑的村庄规划难以盘活农村集体经营性建设用地规模

各地村庄规划的编制技术指南中都要求在村庄规划的编制过程中要依靠上位规划，在上位规划的前提下进行村庄产业用地布局等。现实情况是，绝大部分上位规划还未完成，甚至在相当一段时间内不能完成。而村庄规划已慢慢全面铺开，这就导致村庄规划在编制过程中，缺乏上位规划的指导。

4建议

4.1通过村庄规划合理预测各种类型村庄用地

在进行村庄规划时应该对村庄可能涉及的土地流转方向以及规模做出合理预判，从有利于土地综合利用，能保护能发展的角度进行村庄调整、合并、保留等布局调整，而不是仅仅按照就近原则进行村庄规划布局。村庄合理布局应以实现土地合理利用为依据，考虑土地面域的规整，产业发展的规模经营。

4.2加强乡镇国土空间规划对集体经营性建设用地统筹

通过乡镇空间规划摸清整个乡镇范围内的集体经营性建设用地的规模与布局现状，预测集体经营性建设用地的发展趋势。合理调配乡镇区域内的其他土地，通过乡镇范围内的统筹，利用村庄规划将有关集体经营性建设用地的规划落到实处。

5总结

集体经营性建设用地是农村经济发展的重要一环，而村庄规划又是今后利用集体经营性建设用地发展农村经济的法律依据之一。因此通过村庄规划进行合理的村庄布局规划、村庄用地规划等，有效的控制集体经营性建设用地规模与布局，是实现集体经营性建设用地入市促进农村经济发展的重要方法。

参考文献

[1]中华人民共和国土地管理法[Z].2020.

[2]欧滨.海南省农村集体经营性建设用地入市存在的问题与对策研究[J].热带林业,2021,49(01):78-80.

[3]傅科峰.北京集体经营性建设用地利用规划管理研究[D].清华大学,2017.

[4] 李永涛.城乡规划与农村集体建设用地入市探析[J].中国律师,2019(03):64-66.

[5]刘保奎.长江经济带上游地区城镇化进程中的农村土地制度改革——基于32个国家新型城镇化综合试点的分析[J].中国发展观察,2020(Z5):103-106.

[6]矫雪梅,黄欢,张晓婧,杨洋.国家城乡融合发展试验区集体经营性建设用地入市研究[J].规划师,2021,37(05):19-24.

[7]闫磊.海南农村集体经营性建设用地入市价值困境与破解路径[J].农业与技术,2021,41(09):155-157.

[8]陈铭.农村土地流转视角下的村庄规划研究[J].城乡规划.园林景观，2014（10）：122

1