过渡期国土空间规划方案编制的技术思路探讨

过渡期国土空间规划方案编制的技术思路探讨

王培鉴

重庆市规划事务中心 重庆  400020

摘要：本文主要目的是探讨过渡期国土空间规划方案编制的技术思路。为了确保过渡期国土空间规划方案编制顺利实施，文章首先从国土空间规划的基本内涵入手，具体分析国土空间规划的总体定位及其主要功能，在此基础上，从而提出相对应的方案编制的技术思路，旨在推进乡村振兴战略的有序落实，全面落实全域国土空间开发保护。基于此，通过对上述内容进行简单的分析，希望能给其他规划工作人员提供一定的理论参考和借鉴。

关键词：过渡期；国土空间规划；方案编制；技术思路

前言

自改革开放以来，我国国土资源日益丰富，国土空间结构也发生不小变化。国土空间规划是对一定区域土地资源开发保护，在空间、时间上做出相对应的安排，包括总体规划、详尽规划、相关专项规划等。在过渡期内，做好国土空间规划方案编制工作，有利于推动国民经济显著增长，带动社会资源的均衡分配，提升我国综合实力，缩小与其他发达国家之间的经济差距。从整体角度来分析，加强国土空间规划对于我国国土开发和治理有重要的价值和意义。

1. 国土空间规划的基本内涵分析

国土空间规划是中央政府部门为建设美丽中国做出的重大战略部署，它不仅是一份统一我国国土空间利用保护的重要纲领，而且也是一次对各级政府职能、专业人士的动员大会，具备一定的现实价值和历史意义。同样地，国土空间规划也是各类开发保护建设活动的基本依据，是促进区域经济可持续发展、空间规划建设的重要指南[1]。结合中共中央、国务院提出《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》来分析，国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合统一，实现“多规合一”的目标，从而加强国土空间规划，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，并对各项专项规划指导起到一定约束作用。

2. 国土空间规划功能定位

（1）总体定位

在国土空间规划过程中，主要是对我国土地资源进行开发、保护、治理，对整体经济实施战略部署，促使区域社会经济实现和谐、稳定发展。在具体落实国土空间规划工作时，总体定位要体现出基础性、战略性特征，而这其中，它涉及到国土空间利用、保护、治理，对开展实际建设活动具有一定指导、管控作用[2]。《全国国土空间规划纲要（2020-2035年）》中强调：要将国土资源实际环境承受能力作为基础，推动其开发、保护等工作稳定实施。在此基础上，我国国土空间规划在不断完善、优化，汲取其他国家成功经验，实现国土资源优化保护，提高综合治理效果。

（2）主要功能

伴随着城市化进程不断加快，国土空间规划过程和功能区域制度建设之间具有紧密关联性，促使其编制工作更好执行。国土空间规划主要是对土地使用、人口分布进行合理规划，足以体现空间的功能性，更是日后其经济发展的主要引导方向，并以此为依据，对国土开发进行有效管控，合理优化各个环节。国土空间规划主要功能是确保方案编制的技术升级，提高区域经济发展水平。

3. 过渡期国土空间规划方案编制的技术思路

3.1政府投入和市场行为相结合，推进重点项目规划建设

在国土空间规划方案编制过程中，按照当地经济整体发展目标，有效整合涉农专项工作资源，并对规划期内的重点项目进行预判，按照专项需求对规划内容和成果手段进行综合分析。在规划内容方面，根据农村人居环境整治和国土综合整治等工作需要，设置专门的章节、图件、项目表，明确专项工作内容、方案编制主体、资金来源渠道等，将这些作为实施专项工作的重要理论依据，有效满足专项工作的基本需求[3]。

例如：将河道修复治理、生态防护林建设、乡村环境卫生治理等涉及到自然资源、水利设施、卫生环境等专项工作串联在一起，对其进行有效的整治、修复，在此基础上，不断完善建设项目管理体系。不仅如此，当地政府部门要加大涉农专项工作的开发和利用，建立投融资机制，号召更多社会企业积极、主动的参与其中，并在农村产业规划中将其作为重点内容。

3.2区镇统筹和村内留白相结合，预留乡村振兴发展空间

在国土空间规划过程中，采用区域统筹和村内留白相结合的手段，通过盘活流量指标和留白存量土地为乡村振兴发展提供用地空间和指标支持。通过三调阶段性成果并根据现场调查进行村庄内部建设用地资源的梳理，弄清楚闲置住宅、产业、养殖等低效建设用地情况。根据建设生态田园示范区的共同发展目标，预测不同村庄之间的建设用地总规模，坚持“集中连片、集约节约”的基本准则，具体划分村庄建设用地控制线。

通过区级、镇级统筹挖掘建设用地流量指标，也就是新增用地规模借用区级土地利用总体规划预留指标，在过渡区内通过镇域建设用地整理归还，而这其中，以低效建设用地退还为主。同时，对村庄内部存量建设用地进行“用途留白”、“空间留白”，从而应对乡村发展的虚拟性。而这其中，“用途留白”指的是图上落位、落指标但是不落实用地性质的弹性用地；“空白留白”指的是在地图上不落实相关机动指标。

3.3在过渡期内，采用因地制宜、分类指导的国土空间规划编制思路

虽然国家已经提出乡村振兴发展战略，但是，相关工作人员要科学、合理地分析城市化和乡村振兴之间的联系。基于城市化不断加快的背景下，不是全部乡村都能实现乡村振兴。乡村振兴战略的实施，加大乡村的多元化、层级化。就好比金字塔，站在金字塔顶尖的乡村，自身资源、产业基础、配套服务、交通条件等更为良好，随着国家资源、政策投入的参与，部分乡村会日益崛起，成为区域社会经济高速增长的中坚力量。

在我国大面积板块中，有很多是自身资源、产业基础、服务配套、交通条件等不太明显的传统型乡村，它处于塔底，数量繁杂，板块面积较大，是金字塔的根基，同样更是实现“美丽中国梦”的主要路径。

所以，对于不同层级的乡村来讲，需要不同类型的乡村规划。在过去，在国土空间规划方案编制过程中，将全部乡村看作是塔尖乡村，并将其构建成一个结构完整、规划美丽的发展战略经济宏图，不符合时代社会发展的基本需求。基于此，在过渡期内，相关工作人员要转变国土空间规划方案编制模式，立足于乡村振兴战略，因地制宜地提出分类指导的技术思路，将村庄规划划分为保护类、改善类、简易类、建房说明书等类型，按照不同特征、规划需求对村庄进行规划，这是一种更典型国土空间规划方案编制模式，重点致力于解决村庄实际问题，将生态、农田、房屋建筑等进行妥善管理，满足村庄规划的实际需要。

结束语

总而言之，过渡期国土空间规划方案编制对我国区域经济发展和建设有重要价值和意义，而且国土空间规划方案编制和实施是促进社会经济生产和发展的基础保障，能够全面体现经济发展战略部署。在国土空间规划方案实施过程中，相关工作人员要制定切实可行的国土空间规划管理体系，结合当地经济实际发展情况、区域经济建设现状，加强生产研究和技术创新管理，对城市和农村在空间上进行科学、合理规划，增强国土空间规划建设质量和效率。

参考文献

[1] 杨见霄. 传统城乡规划与国土空间规划过渡期下的控制性详细规划编制适应——以《江门市新会区城北片区控制性详细规划调整》为例[J]. 建筑与装饰, 2021, 001(11):117-118.

[2] 潘正伟. 国土空间规划编制的"广西方案"——广西奋力推进国土空间规划编制工作略记[J]. 城市建设理论研究:电子版, 2021，000(18):155-156.

[3] 王瑒, 石华, 邵波,等. 郊野地区全域控制性详细规划技术路径探索——基于国土空间规划语境[J]. 南方国土资源, 2020, 44(S01):270-271.