城乡结合部的土地征用:征用权与征地补偿

城乡结合部的土地征用:征用权与征地补偿

韩冰,丁正骥

济南轨道交通集团建设投资有限公司 山东省济南市 250000

摘要：土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，保障农民的土地财产权利是农民权益保障中非常重要的一个方面。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地。通过城乡结合部的土地征用为例,分析现行土地征用制度下征地补偿标准和征地补偿机理, 探寻改革的途径。之所以以城乡结合部的土地征用为例, 主要是因为我国城乡结合部土地征用活动频率最高, 问题也最为突出。

关键词：城乡土地；征用；征地补偿  

从我国农业现代化、工业现代化、城乡一体化发展的水平来看，我国城市化已达到了加速发展时期。城市化是区域社会发展在空间上的必然表现，它不仅体现在区域人口由农业向非农业转化，而且体现在城市向外扩展、区域用地农业用地向城市用地转化。如果集体土地向城市用地进行有效率的转换，则有利于城市化发展，否则，会阻碍城市化进程。我国土地征用制度形成于计划经济时代，尽管其间作过一些调整，但是没有根本的改变，这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。现行征地制度存在很多的弊端和问题，既降低了土地配置效率，又造成了大量的农民失地，影响了社会的稳定。因此，改革我国土地征用制度已迫在眉睫。

一、征地制度的特征

1、公共利益性。公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准。土地征用制度的核心在于无须取得土地所有人的同意而强制取得土地。由于土地征用权的法律规则与土地所有权受法律保护的规则之间发生冲突，因此长期以来在理论上对土地征用权是否符合宪法、是否有滥用存有争议。土地征用的公共利益性既使征用权的合法性成立，也同时是防止土地征用权滥用的重要措施。

2、强制性。土地征用权是以国家公共权利为依据，具有强制性的行政行为。在存在利益差别的资源稀缺情况下，社会公共权利垄断公共资源，以抑制某些个体的行为而阻碍社会公共利益的实现，因此强制性是土地征用的根本属性。

3、权属转移性。因公共利益的需要，国家限制被征用者对其土地的自由处分，责令其将相应产权向国有转移，包括土地所有权转移和地役权等的转移。这样，被征用土地者丧失其相应权利，国家获得相应的土地权利，财产权实现转移。

4、补偿性。土地征用是基于公共利益而实施的，当国家牺牲特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求，从而破坏原有利益分配格局时，就必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、公正原则。公共利益性是前提。只有满足了公共利益性，土地征用行为才有可能实施，其他的三个特征才会在征地行为中得到体现；而强制性和补偿性是征地事件能够完成的手段，在强制和补偿完成的条件下，征地制度得以顺利完成；权属转移性是征地事件完成的标志，被征用土地进行了权属的转移，征地工作才算是结束。

二、征地补偿分析

当前征地补偿标准难以保证农民维持原有的生活水平。目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹, 不仅征地补偿标准低, 征地补偿的内容也不合理, 扭曲了征地补偿的机理。这样的征地补偿办法, 已很难保证失地农民维持过去的生活水准。以耕地为例, 按照修订的《土地管理法》规定, 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费, 为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10 倍;其余由各地自行规定。各地根据《土地管理法》的规定, 制定了更为详细的征地补偿标准。在某地一亩耕地的征地补偿费大约为5 万～ 6 万元, 不过, 农民能拿到手的仅仅是耕地补偿费总额中的一部分。笔者在某县的一项调查发现, 在该县城郊区, 每亩耕地补偿费大致在5 万元左右, 其中能用于直接分配的补偿费大约是2 万～ 3 万元, 而土地出让价格大约为150万。扣除劳动力安置补助费后剩下的可支配补偿费的分配形式很多, 在该县至少有:①完全归承包户所有, 村集体不再调整重新分配土地;②部分归个人, 部分在生产队范围内分配, 土地适当调整;③除去青苗和附着物补偿费后全部在生产队范围内分配, 土地重新调整。如果按照第一种方案, 征用一亩耕地一个农民获得的全部征地补偿费大约2 万～ 3 万元, 并办理城镇户口, 在以后失业状态下可以获得280 元/月的救济。这样的征地补偿水平, 即便被征地农民不与征用后的土地价格作比较, 他们也会感到不公平, 失去土地后的生活也不一定能达到原先的水准。事实上, 即便给予公平的征地补偿, 而不额外考虑农民失去土地后的出路, 农民在城市中的生存仍然受到威胁。这是因为, 长期实行的城乡隔离政策和二元社会结构导致居住在农村的居民通常文化素质、知识技能相对较低, 在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业, 在一项职业声望等级的研究中, 排列了10 种声望最低的职业, 而这10 种职业恰恰是农民工可能从事的职业。将社会关系网划分为财务支持网和精神支持网两类,城乡财务支持网都依赖于血缘关系, 精神支持网则不同, 城市居民侧重于同事和朋友, 而农村居民侧重于邻居。研究得出的结论都表明, 农村居民的社会支持网以及在城市中可能从事的职业难以支持他们在城市长期居住。

三、土地征用过程中的问题之根源分析

1、征用的范围过宽。现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权。无论公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。这不但与市场经济国家土地征用必须基于公共利益需要的通行原则不符，而且直接违背我国土地征用必须是为了公共利益的规定，当前土地征用中的问题几乎都根源于此。

2、土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。已有的征地补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序，难免流于形式。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算。在国外，土地征用的程序非常严格、公正。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。这必然会造成农民得不到应有的补偿。而且，即使已有“两公告一登记”制度也很难落实。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会，也使社会舆论无从监督。 其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决，失地农民告状无门。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很难胜诉、其正当权权益也很难得到维护。再次，征地审批环节过多，周期过长，效率太低，导致必需的建设用地难以得到满足。

3、征地补偿制度滞后。宪法对补偿未作明确规定补偿是私人财产权保障的核心内容，西方国家宪法中普遍规定了补偿条款。我国宪法则只有征用没有补偿的规定。

我国现行的土地征用制度无论在征地权行使和征用范围方面, 还是在征地补偿方面都存在缺陷, 征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足不可避免地导致土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时, 大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此, 我国现行农地征用制度已经到了非改不可的地步。

参考文献：

[1]李力.土地供求分析与实证研究[J] .中国经济出版社,2018.12.

[2]陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护[J] .人民出版社,2017.

[3]张文宏、阮丹青.城乡居民的社会支持网[J] .社会科学研究2017.03