城市更新规划的统筹与协调

城市更新规划的统筹与协调

权梦琪

天津市规划设计研究总院有限公司 天津市 300000

摘要：城市更新是城市获得持续性发展的关键所在，也是城市快速演进的主要形式，是城市现代化建设的重中之重。现阶段，城市更新受到社会各界持续关注，不仅对更新速度与范围进行有所重视，同时关注维权事件发展与解情况，从而极大程度协调城市更新中的各主体利益，保证规划方案具备合理性与可行性。本文对城市更新中各主体利益冲突进行深入分析，提出城市更新利益规划协调的科学策略，力求保证规划协调有的放矢，助力城市更新稳步发展。

关键词：城市更新；利益冲突；规划协调

党的十九届五中全会对实施城市更新行动作出了重要部署，这也是在新发展阶段对城市发展建设的重大工作部署，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需求、促进城市经济社会持续健康发展，意义重大。

随着我国经济的飞速发展，城市进程的加快，我国常住人口城镇化率在2019年首次超过60％，目前已达到64%。城市人口越来越多，城市在不断的扩大，城市建设突飞猛进，新建筑层出不穷。但在城市的风貌景观日新月异的同时，某些地段特别是老城区，一些老旧建筑和街道还要在相当长的时间内与新建筑毗邻共存着。但这些旧建筑品质较低，建筑质量和形象较差，由于年代久远在外观上和使用功能上都已与新时代城市风貌格格不入，严重消弱了城市形象及品质。

1城市规划、城市更新和城市功能内涵的理解

1.1城市规划

《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-1998）将城市规划定义为“对一段时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。”也就是说城市规划主要包括城市发展战略、土地使用与空间资源配置、城市基础设施安排，在提供公共服务、协调不同利益主体关系、维护城市公共利益方面也会发挥重要的作用[2]。

1.2城市更新

目前，城市更新并没有形成统一明确的定义，更多的是从不同角度对城市更新的理解。简单地理解，旧城改造、旧城改建、旧区改建、城市再生等都属于城市更新范畴，但不等于它们就是城市更新。城市更新是以城市发展质量提升为原则，对现有城市公共设施、既有建筑、存量建设用地等进行的有效更新过程。换言之，城市更新既有城市空间上的结构演替，也有城市功能体系上的重塑与再造，还有城市发展品质上的优化与创新，是一种涵义更为宽广的城市演进方式。

1.3城市功能

类似城市更新，城市功能也没有形成统一的定义。一般理解，城市功能是一定区域范围内在社会经济生活中所发挥的功效和作用，包括政治、经济、社会、文化等方面，具体体现为政治功能、经济功能、社会功能、文化功能、生态功能等。若从城市分工、职责角度观察，城市功能等同于城市职能，因而可以将城市功能分为对外职能和对内职能两个范畴。前者主要承担城市与区域间的各种流动（如物质流、资金流、人才流、信息流等）；后者主要承担城市中各种生产、服务活动职能。

2城市更新主体利益和构成利益冲突

根据城市更新对象中物质更新和功能更新特征关系、城市土地使用权益以及建筑产权关系，选择不同更新类型和方式。不同模式下的城市更新主体利益和利益冲突焦点也存在着明显差异。

2.1主体利益组成和冲突内容

城市公共建筑区域更新类型和方式涉及主体利益较为简单，其冲突程度也相对平和，主要内容是公共建筑利益分配的问题；城市工业生产区涉及主体利益是地方政府、企事业单位以及建设承包商，利益冲突内容是地方政府和企事业土地划分和置换权益的平衡，地方政府和城市建设承包商用地开发范围和条件。城市住宅区相较于前两种涉及利益主体更加复杂，利益主体构成和利益冲突更加激烈，主要包括地方政府、城市建筑承包商以及产权所有者利益划分、全区域利益和局部利益博弈等内容。

2.2城市更新不同模式下利益冲突

由于城市更新不同模式下实施对象和方式不尽相同，进而导致城市更新主体利益格局和需求发生偏差，占据主导地位的利益将对利益分配和划分。所以，城市更新不同模式下利益冲突首要问题是支配作用主体利益和利益所有者之间的博弈，以及地方政府对城市公共建筑区域利益管理、监督与分配全过程的利益冲突。

2.3城市更新不同模式下冲突焦点

地方政府、建设承包商以及建筑产权人是城市更新利益整个格局对立点，三者互相作用。其中建筑产权人是产权单位和个人的统称，还包含了建筑社区单位和代理人。地方政府和建筑开发商规则性冲突是利益划分焦点，两方在城市更新规划和条件上划分利益。地方政府通过城市更新条件管理和控制建设承包商的行为，而建筑开发商为了实现自身利益最大化，需不断调整和改善城市更新开发规则和条件。

地方政府和建筑产权人利益冲突焦点围绕着城市公共建筑区域利益划分。地方政府是城市公共建筑利益管理者，要从整体利益格局优化配置利益，从而实现占据更多利益份额的目标。建设开发商和建筑产权人利益冲突是纯粹的商业交易性质，利益两主体按照市场经济规则展开谈判进行利益划分。但是，在实际利益划分情况上，建筑产权人相对弱势，使得谈判交易不具备公平性和公正性，如果没有宏观监控和管理，利益划分上无法实现公平。

3城市更新中利益规划协调策略

3.1分析更新类型，优化更新模式

由于城市更新类型已凸显出复杂性，不仅包括公共建筑区域更新，也涵盖工厂区有效更新等多种类型。更新类型多样化的同时，利益主体也随之彰显出差异性。在此形势下，相关人员需要对城市更新项目规划方案制定进行多角度考虑，对更新类型进行全面与深入分析，才能保证更新模式极具可行性与合理性。具体而言，一是结合城市更新客体建筑产权，根据土地使用权、更新主体具有的经济实力来完成更新模式科学选择，保证利益协调机制得以不断完善。二是根据更新主体与更新类型完成适宜更新方式选择，与更新主体需求相契合。

3.2根据冲突焦点，解决利益冲突

在城市更新过程中，规则性冲突发生几率较大，同时还有分配性与交易性冲突的存在。那么，相关人员需要结合城市更新出发点，根据不同利益冲突焦点来达到规划归宿点。首先，对于规则性冲突，应考虑到严肃性[2]。在城市规划执行中，政府秉承公平性原则，结合开发规则解决政府与开发商当中存在的具有规则性的冲突，从而实现高质量规划协调。其次，对于分配性冲突，应总揽全局并考虑公共利益分配，同时必须具有合理性与公平性，避免出现个体侵占公共利益的严重问题，反之政府也不会出现以公谋私违法行为。那么，工作人员可以从规划协调长远需求考虑，根据时间维度来完成公共与个人利益分析，紧抓冲突焦点对分配性冲突进行有效协调。

3.3明确主体身份，避免分配失衡

利益主体资源条件能够决定利益主体身份，但城市更新规划执行时极易将利益主体身份混淆，出现利益关系不明确，利益分配失衡等主要问题。为此，规划协调方案全面落实可以对开发商、产权人等主体身份认定做到规范，同时也能借助不同规划功能、各种空间形式等内容分析对利益主体所应获得利益做到准确与科学的界定。

除此之外，城市规划成为实现各主体利益有效协调的关键所在，也是主体利益进行博弈所需的关键平台。那么，相关人员可以借助先进技术与先进理念打造出共同参与局面，构建公众参与平台，极大程度促进不同主体之间深入沟通。各利益主体可以在相关平台中传递自身意见，对利益冲突不断与有效协调有所帮助。政府、开发商、公众与产权人可以在平等方式下参与到各阶段利益冲突协调的过程中，不仅照顾全局，也使城市更新中利益冲突等关键性问题得到解决。在利益主体沟通前提下，功能与空间之间存在利益关系不再纠结不清，利益主体构成情况得以梳理明确，从而保证利益分配更加科学。

4结语

随着城市发展方式的转变，城市规划工作将面对更多的城市更新问题。由于城市更新是一个复杂的社会系统工程，规划人员应当充分理解城市更新与功能提升的关系，才能提高规划的科学性、系统性和政策性，从而有效推动城市更新并促进城市健康发展。

参考文献：

[1]阳建强，杜雁.城市更新要同时体现市场规律和公共政策属性[J].城市规划，2016，40（1）：72-74.

[2]王世福，沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考[J].城市规划学刊，2015（3）：22-27.