三调视野下的自然资源调查探索与思考

三调视野下的自然资源调查探索与思考

单冰莹

江苏中天吉奥信息技术股份有限公司  江苏 徐州221000

摘要：我国自然资源部已公布第三次全国国土调查的最终调查结果，该结果可以作为空间规划的主要数据依据，还可以提高生态修复及治理，同时，帮助国土调查逐步形成调查体系。在三调结果中，可以看到我国土地、草地、水资源、矿业用地等多项数据资料。本文对第三次全国国土调查进行简要阐述，同时，分析自然资源调查存在的问题，并对探索调查路径进行分析，以明确各类自然资源的内涵及分类体系、标准、内容。

关键词：三调视野；自然资源；探索；思考

前言：自然资源调查是自然资源管理的依据，也是国土空间规划、资源开发等各项工作的前提。早在2017年，我国已开展第三次全国国土调查，2019年12月31日完成三调，2020年，已公布调查结果，将第三次全国国土调查结果与自然资源调查结果对比，可以发现我国自然资源调查中存在内涵不统一、自然资源分类体系模糊、自然资源分类认定不一致的问题，通过对自然资源调查路径进行分析，提出相关意见，以明确内涵、认定方法及分类体系。

一、第三次全国国土调查

2017年至2019年，我国开展了第三次全国国土调查，该调查主要是调查重大国情国力，掌握我国国土利用现状及自然资源变化的具体情况。在2021年8月，自然资源部公布三调成果，该结果不仅可以作为国土空间生态修复、空间规划的依据，还能帮助相关工作人员、部门为我国经济社会发展制定重大规划提供依据。“依法”、“统一”、“科学”是第三次全国国土调查的宣传主题，该次调查主要是完全掌握我国自然资源基础。本次调查结果能提高社会各界对自然资源内容的正确认识，包括土地资源、林地资源、水资源等，以及让社会各界具备更强的自然资源保护意识。为提高调查效率、保障调查结果准确性，第三次全国国土调查使用先进信息技术，包括城乡集成数据库、大地坐标系转换技术、无人机、移动互联网、云计算、卫星遥感影像制图等。

本次调查结果显示，我国已有耕地约12000万公顷；园林约2017万公顷；草地约26450万公顷；林地约28400万公顷；湿地约2350万公顷；交通运输用地约956万公顷；水利设施用地约3600万公顷；城镇及矿业工业约3500万公顷。由调查结果可知，近十年，我国以增加林地、草地等地类约为2.6亿目的。在已调查的自然资源中，约有500项集中在自然资源部门，占据总资源项的64%，其中，灌溉部门、农业部门和其他归属部门均为97项、9项和8项，包括但不限于草原、森林、水资源[1]。

二、自然资源调查存在的问题

（一）内涵尚未统一

现阶段，国际上均使用且只使用列举法作为界定自然资源范围的方式，而我国已明确规定，自然资源有十三种，包括山岭、海岛、土地等。《中国自然资源手册》是中科院根据国际上普遍使用的列举法编写，该手册中的自然资源共分为九类，远少于我国法律规定的十三种。我国法律规定，森林、无居民海岛、山岭等不属于湿地资源，然而，相关文件规定，湿地是自然资源，可将其进行登记。三调视野下，我国自然资源分类不同，如江苏地区的自然资源共有十种类别。可以看出，针对自然资源的文件、法律还在探索阶段，确定自然资源范围的方法及内涵认定均不统一，对自然资源内涵界定仍有较大争议[2]。

（二）分类体系不明确

1.各地区分类标准不一致

自然资源分类是开展自然资源调查与确权登记工作的难点和关键。从自然资源统一确权登记试点实践来看，一级分类中，山岭资源相当于一个载体，与其他类别自然资源比如森林、草原、荒地等在空间上存在重叠，为避免数据重复，贵州省等地均只作为要素调查，根据其他自然资源类型调查结果汇总统计面积。

2019年，我国已印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，该办法主要帮助我国各地区建立与实施自然资源统一确权等级制度，推进自然资源确权常规化、法制化进程，让自然资源产权制度更清晰明确。在建立与完善自然资源确权制度并开展相关工作时，自然资源分类是难点。从实践角度看，一级分类中，山岭资源是一个整体，但与其他资源有交叉重叠；二级分类中，森林资源的确定是难点，不同地区将森林资源划分为林地、其他林地，少部分地区也将其划分为灌木林地。

2.标准不统一

我国对第三次全国国土调查非常重视，已明确本次调查必须将自然资源调查作为基础，实际上，由于标准不统一，自然资源调查下的资源项与三调分类无法对应。对三调结果进行分析，可以发现，荒地、滩涂、山岭和矿产资源均无对应分类。可以看出，第三次全国国土调查结果与自然资源调查存在矛盾[3]。

3.分类认定不一致

我国自然资源调查分类同第三次全国国土调查分类有许多不同之处，比如，资源调查中，林地的二级分类有八项，包含竹林地、乔木林地、苗圃地等，在第三次全国国土调查中，林地的二级分类包含红树林地、灌丛沼泽、森林沼泽和红树林地，并未包含苗圃地、疏林地、迹地、未成林造林地这四项。到目前为止，我国的森林资源分类并不统一，有关部门也没有明确自然资源分类认定标准，如工作人员以三调结果为准，就会导致森林资源调查不能与原有调查相对应，直接影响森林覆盖率、林地管理及各项林地规划。

（三）标准、内容不明确

现阶段，我国仅提出自然资源专项调查的思路，要求开展专项调查必须基于第三次全国国土调查结果，同时，有关部门已明确指出必须开展草原资源生物量分布，实际上，仍存在专项调查的内容模糊、标准不清晰的问题。由于自然资源数量众多，有多种资源的数量、内容等都无法确定，其根本原因是标准、内容和规范不明确。不少自然资源项的评定指标存在问题，导致登记信息时无法填写准确信息。我国已有12个省份，共32个试点开展自然资源调查工作，一部分地区把土地利用现状当做分类标准，一部分地区以自然资源调查结果为标准，这也体现了专项调查内容与标准不统一。

三、三调视野下自然资源调查路径分析

（一）明确内涵

1.湿地资源、山岭资源和土地资源

对相关文件进行分析可以看出，土地资源、山岭资源均是一个模糊概念，并没有明确该项资源的内涵及范围，在调查工作中，该类资源会根据资源划分到其他一级资源中，因此，应明确资源内涵。

无论是山岭资源，土地资源还是湿地资源，都不能单一的划分为自然资源，而是将以上三者作为并列项进行考虑，同时，积极考虑每一类资源的载体作用、与其他资源之间的关系，为其建立一个完整、清晰的分类体系。此外，自然资源的类型可包含土地资源、山岭资源，工作人员开展调查工作时，可查看每一项资源项的其他依附类型。湿地资源的内涵也不明确，根据自然资源相关工作方案，自然资源包含湿地资源。在第三次全国国土调查中，湿地资源与滩涂有许多交叉重合，基于此，可设立一个资源类型，并把滩涂包含其中。总之，有关部门及工作人员可根据《宪法》及自然资源相关政策、方案等，划分自然资源类型，明确自然资源中每一种资源的内涵[4]。

2.荒地资源

荒地资源的概念并不明确，相关学者一直为明确与统一荒地资源的内涵与界定标准，对荒地资源的讨论较多，从广义角度上看，荒地资源分为三大类，分别是未利用地、废弃地和荒野地。从狭义角度上看，荒地资源的目的是指该片土地被荒废，但该片土地具有一定价值。

界定荒地资源时，普遍应用狭义角度概念，也就是说，更多学者人为被荒废但可开发和可利用的土地叫做荒地资源，然而，荒地资源包含的土地类型尚未清晰。如果以广义角度的概念为准，在三调视野下，荒地资源包含盐碱地、裸岩石砾地、裸土地、永久积雪等[5]。

（二）做好衔接工作

1.做好荒地资源地类归并工作

在三调结果中缺少荒地资源相关数据，在实际调查工作中，已开展荒地资源调查工作，而荒地资源调查结果被分解到其他土地中。调查工作结束后，工作人员将不同荒地资源进行分析，包括范围、面积等，并将其归并到其他资源中。

2.建立分类体系

调查工作开始前，有关部门及工作人员必须建立并完善分类体系。首先，工作人员需遵循多层次原则、不重不漏原则，把自然资源中的分类要素进行整理归纳，提出统一标准，让自然资源分类体系内具备多阶层资源分类系统。需要注意的是，自然资源分类体系中，类别和要素都会出现重叠现象。比如，林地资源中包含宜林地，而耕地和草地均可归入宜林地中，在分类时，城镇村庄内的森林可根据利用现状分类原则被归入到绿地中。其次，确权登记时，工作人员要从环境角度、经济角度进行考虑，让确权能完整地体现出自然属性，还要让各类资源完整、统一，减少或避免分类、要素重复。再次，基于自然资源建立一个完整的分类体系，必须让管理和资源属性达到统一，在明确内涵后，方可创建一个完整的分类体系，最后，结合第三次全国国土调查结果和有关部门需求，完善自然资源分类体系中的二级分类。其中荒地资源和矿产资源争议较多，可为其单独建立分类体系，为有关部门提供参考[6]。

（三）加快推动专项调查

1.开展专项调查

在第三次全国国土调查工作分类表中，可以准确看到湿地、耕地、园林、林地、草地商业用地等各种资源及土地使用情况，该分类表中，也可清晰看到这类自然资源的面积。然而，该分类表中未体现矿产资源的相关内容。因分类标准有差异，矿产资源调查数据结果并不全面，此外，三调也没有对海域进行调查。基于此，可开展专项调查，以三调工作标准为基准，做好水域、矿产资源调查，补充结果。

2.明确调查标准、调查内容

三调结果中已明确森林资源、草原资源的范围、位置等信息，同时，还显示了自然资源的确权登记、实际利用情况。然而，本次调查仍缺乏林木资源的生长环境、面积、退化沙盐化等内容。调查结果也未包含现实水资源指标、流量的全部内容。

可以说，仍需继续开展调查，并对调查内容进行补充。工作人员要结合调查结果制定专项调查的标准、内容范围等，发挥已有资料作用，做到全方位调查。此外，每一类自然资源及自然资源项都有相关标准，工作人员需将各资源统计的方法、单位等进行统一，保障结果共享性、一致性、有效性，让调查结果为后续各项工作提供支持。

结论：第三次全国国土调查是为准确掌握我国自然资源变化情况、国土利用情况，该调查有利于国土调查监测、空间规划编制、自然资源管理体制改革、确权登记统一等。当前，我国自然资源调查存在许多问题，如自然资源内涵不统一、分类体系不明确等，在三调视野下，提出关于自然资源内涵、分类体系、分类标准相关建议，让调查内容明确、调查标准清晰、内涵统一。

参考文献：

[1]杨运军,张满社,黄薇,等.黄河中游晋陕豫金三角(陕西段)自然资源综合调查实践与思考[J].地球科学前沿(汉斯),2022,12(5):12.

[2]孟微波,倪劲松,周建斌.自然资源调查探索与实践——以江苏省如东县试点为例[J].中国土地,2019.

[3]邵海,刘东达,王晓峰,等.自然资源综合调查支撑"双评价"的探索实践——以承德市国家生态文明示范区为例[J].矿产勘查,2022,13(4):9.

[4]黄建来,井发明,胡紫颖.宁波市自然资源和规划调查监测评价工作的探索实践和应用[J].浙江国土资源,2021(2):3.

[5]张志刚,尤春芳.基于3S技术的自然资源一体化监测调查体系探索[J].北京测绘,2019,33(4):4.

[6]陈国光,张晓东,张洁,等.自然资源分类体系探讨[J].资源调查与环境,2020,041(003):209-214.