城镇低效用地再开发存在的困境与对策分析

城镇低效用地再开发存在的困境与对策分析

金炜

淄博市自然资源和规划局张店分局 山东淄博 255032

摘要：土地资源是社会经济发展的基础，改革开放以来，大量的新增建设用地供应，有力地促进了我国经济社会的发展，但伴随着我国城镇化和工业化进程的快速发展，土地作为一种稀缺资源，其供需矛盾也在不断加大。与此同时，存量建设用地中土地利用率、投资强度、产出率低的土地数量也越来越多，土地节约集约水平还有待提升。

关键词：城镇低效用地；再开发存在的困境；对策分析

引言

土地是人民幸福生活、经济社会可持续发展的根本保证，随着城市化步伐的逐步加快，土地供需矛盾日益严重。我国幅员辽阔，但适合人类舒适生活的土地很少，因此可以解决城市化遗留的土地利用率低的问题，即效率低下的土地，从而大大实现城市功能优化，进一步改善城市居民的生活环境，促进城市产业的转型升级。本文将以新时代为背景，针对城市化过程中出现的低效率土地问题，讨论重新开发的途径。

一、城镇低效用地的概述

低效用地是指土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的土地布局相对散乱，利用方式粗放，用途不够合理的土地类型。一般而言，加快城镇低效用地再开发具有以下几方面必然性。第一，城镇化发展必然选择。近些年来，我国在不断推进城镇化步伐，而城镇化并不是简单的城镇规模扩张，更重要的是形成以人为核心的城镇化发展模式，转变传统城乡结构及人们的生活、生产理念，是一次系统性、结构性的全局变革。因此，我国城镇化对于新增土地要求非常急迫，而现有土地模式已经达到临界点，我国必须深度挖掘新型城镇化土地供应模式，积极开发低效用地，实现土地利用方式的转变。第二，节约土地的重要方法。近些年来，我国政府要求加强土地利用效率，积极推进土地利用的集约化。由此可见，我国政府部门非常重视土地集约利用，国家层面出台了一系列措施，这必然要求我国对城镇地区低效用地再次利用，深入挖掘低效用地使用效率，提高土地产出效益。

二、低效用地在开发中存在的困境

2.1缺乏多元开发主体

低效土地整治是一项复杂的工作，涉及到的问题各种各样，当前，我国的低效地主要是由政府主导进行分配，要想得到开发必须要经过层层的审批与上报程序，流程杂、环节多，影响到了低效用地的开发与使用。土地原始使用者或经济主体引导力不强，不利于低效用地的利用引导，再次开发与新地利用形成了矛盾。从国家层面看，还没构建完善的再开发利益共享机制，很多的组织或者企业想参与二次开发与利用，也有强烈的愿望，但是，参与开发人员利益分配不合理，所得到的利益不明显，在一定程度上也限制影响了他们参与的积极性与主动性。政府给予的补贴较少，也是影响开发的因素之一。

2.2资金安排难

首先，城镇低效用地再开发涉及到对原土地进行重新规划和建设，征地拆迁、安置补偿、市政建设等再开发成本高，资金需求量大。而近年来，为防范政府过度举债，规范了土地储备资金筹集渠道，地储备融资监管力度大、要求严，土地储备资金保障难度加大。其次，由于经济不确定因素及利益分配机制缺乏法律保障，城镇低效用地再开发预期收益相对较低，企业自主开发或社会资本参与积极性不高。

三、城镇低效用地再开发策略

3.1多措并举，有效实现城镇低效用地再开发利用

作为地方政府及部门，企业在积极寻求转型脱困的同时，也需主动发挥作用，有效实现城镇低效用地的再开发利用。一是鼓励企业自行转型升级。企业在不改变土地用途的前提下通过改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地利用效率，可不增收土地价款；二是嫁接重组，联合经营。由地方政府牵线搭桥，对产业相近的项目企业进行联合经营。一方以土地厂房出资，一方投入资金，采取联合经营的方式，来实现城镇低效用地的再开发利用；三是对债务繁重、已进入司法程序、无法继续经营的企业，地方政府应积极主动与法院对接联系，出台相应的优惠政策，鼓励现有的项目单位参与竞拍，有效盘活存量土地资产。

3.2鼓励多元主体积极参与低效用地再开发

第一，加强低效率的再分配运动。在全面研究和论证的基础上，特别注重低效率利益攸关方使用的关键要素，包括土地用途、土地用途、土地用途等，并从根本上提高用户对有效再利用的认识，为成功实施低效率再利用奠定基础；第二，有效尊重和维护原土地使用者的合法利益，澄清原土地使用者的权利和义务关系，根据公平地域分配原则考虑到所有利益攸关方的利益，适当考虑到所有利益攸关方的利益，并投资于土地利用的成功开发；第三，有必要确定低效率的范围和标准，以便根据“合理配置、资源整合、利益攸关方共享”的原则，利用各利益攸关方的有效参与、监测、决策和管理，从而使人们能够更广泛地参与低效率城市发展的各个方面，并在每一步提出建议、讨论监测和全面保护利益攸关方。第四是促进原土地使用者在发展低效地区方面自力更生的倡议。

3.3构建利益共享机制，推动土地二级市场崛起

土地是百姓生存和发展的根本，也是城市改革和国家发展的根本，低效用地再开发中要做好土地权益的分配工作，谁开发谁受益，开发单位以及土地使用权人，公平公正的实现权益分配，才可以更好的调动社会各界投入支持土地再开发，更充分地利用低效用地。对于土地开发单位而言，可考虑让他们参与到土地拆迁和土地改造的过程中。构建多方利益共享机制，充分调动社会各界再开发的积极性，共享政策红利，引导原来的土地使用权人能自愿的释放土地，积极主动的参与到低效用地再开发中，激发开发主体的积极性，营造出多方共建、互惠共赢的局面。同时，在优化土地资源配置时，注重土地二级市场发展起着极为重要的作用。在转让土地的时候，无论是商服用地还是工业仓储用地，都要顺应土地二级市场发展规律。政府部门要及时出台相关规章制度，减免土地在流转过程中产生的税费。其次，根据实际情况调整土地持有成本，进一步带动完善和发展土地二级市场。

结束语：

综上所述，城镇化进程中的低效用地开发与利用至关重要，要提高低效用地利用率，才能更好地推动城市发展。政府要不断提高引导能力，通过市场机制协调各方力量，积极推动多元主体共同开发模式，形成利益共享，这样才能有效解决低效用地遗留问题，保证城市未来科学发展。

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