科学城开发建设模式研究初探

科学城开发建设模式研究初探

胥宇凡

广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510000

摘要：随着“十四五”期间北京等多地区逐步推出科技创新“十四五”规划，科学城建设不仅是作为重大科技基础设施集群的承载地，更是肩负着落实创新发展战略和城市高质量发展的使命。文章在梳理科学城相关概念、发展历程及特征的基础上，以政府主导型、市场推动型和政企协作型三类科学城开发建设为实证，探究不同发展模式主导下科学城建设发展的规律。最后通过对三种开发建设模式的梳理总结提出相应的规划策略，以期为后来的学者对科学城的建设发展研究提供一定的参考。

关键词：科学城;新城建设;建设模式

1.引言

我国在经历高速发展阶段后，逐渐出现了增长动能不足、空间资源错配等持续性问题。为尽快实现经济发展模式的转变，由要素驱动向创新驱动转变，从“中国制造”走向“中国创造”，而科学城作为高新技术产业的重要空间载体，近年来愈发成为国家和地方政府的重要战略。

科学城作为一种新城的类型，形成了独特的发展机制和结构特征，既区别于传统产业园区，又区别于一般的新城。若完全套用适于普通城市的建设思路和标准容易出现方枘圆凿的现象，不利于科学城的持续健康发展。因此，需要通过对科学城发展历程、空间布局、功能构成等一系列相关要素进行分析和研究，综合研判科学城建设发展的类型、特点及需求，进而对科学城的开发建设与管控提出指引，为制定科学城发展策略提供借鉴与依据。

2.概念辨析

① 科技园区

科技园区主要指以创新为核心的高新技术产业集聚型的综合区，通过促进科技成果的商业化应用，将其转化为生产力。包括高等院校、研究机构、高新技术企业，以及配套的商务办公、生活服务设施和交通、市政等基础设施。其通常是科学城发展的雏形阶段。

②大学城

指集中分布高等院校和科研机构，以综合教学为主，提供必要的生活服务保障的综合性片区或城镇。

③ 科学城

科学城的概念最早起源于20世纪40年代的苏联西伯利亚科学城，随着全球科技研发竞速浪潮，各国纷纷开始兴建科技园区、科学城等，尽管建设初衷都是强化科研功能的集聚以发挥集聚效应，但在特征与内涵上仍有一定差别。具体来说，科学城是专门设置重大科技基础设施集群，集产、学、研、住、行等功能于一体，功能完备的综合新城。

④ 综合性国家科学中心

综合性国家科学中心是国家科技领域竞争的重要平台，是原始创新和重大产业关键技术突破的源头，是提升国家核心竞争力，促进产业转型发展和建设创新型国家的重要载体。

⑤ 科技创新中心

科技创新中心是指科创资源汇聚、科研实力雄厚、科技成果辐射广，从而在全球价值链中发挥价值增值功能并占据领导和支配地位的城市或地区[1]。其规模上一般是大型城市或城市群（如北京、上海、粤港澳大湾区等），相比于科学城规模更大，其功能上创新链条完备、创新要素齐全、城市功能完备。

3.发展历程及特征归纳

科学城的发展演变，历经了由政府主导进行基础性研究，到社会和市场参与，强调创新、孵化和应用的过程。

① 国家驱动，以基础研究为主（1940-1970年）

这一阶段的科学城一般为国家驱动的以大学为基础的独立卫星城，主要以理论探索和公共性基础研究为主，通过汇聚科研机构和高校来攻克科研难题。

② 市场参与，以应用研究为主（1970-2000年）

这一阶段主要是政府主导出资，并引入市场参与，着重发展应用科学研究，将科技创新同生产制造紧密关联，推动和促进国家及地方的技术革新和产业转型发展。

③ 政府——市场协作，产城教研融合发展（2000年-至今）

这一阶段的科学城以基础及应用科学为基础，以高新技术产业发展为支撑，以高质量城市建设为载体，不仅强调创新产业的集聚和发展，而且成为推动科研、产业、教育、商业、服务等空间融合发展的综合性新城。其主要发展策略是将大科学装置、科研院所及生产研发部门集中于城市内部，通过政府、高新企业和科研院所之间的相互合作来促进科技进步和产业的转型发展[2]。

表1 科学城发展阶段梳理

表格来源：作者自绘

总体来看，多数科学城的发展在经历了政府驱动和投资驱动阶段后，逐渐步入创新驱动发展阶段。无论是发达国家还是发展中国家都在通过建设科学城来増强地区和国家的综合实力，提升自身在高科技领域中的地位。而科学城的建设规律也可以总结为：

①建设目的从军事竞备转化为以基础和应用科学来促进城市发展

②发展规律从远离城市的“产城分离”模式向城市内部发展的“产城融合”方式转变。从独立于城市孤立发展变为与城市互动发展，形成双向循环促进来带动城市乃至区域发展。

③建设主体从单一的政府完全承担演变成为政府与社会资本合作共同推动建设；

④发展趋势从依靠政府和投资的以外力为主的驱动逐步向依靠产业集群发展和创新的以内力为主的驱动转变；

⑤功能板块从单纯的大科学装置、科研院所集聚的园区逐渐演化成为“产、学、研、教”一体、复合多元的科学城市。

4.开发建设模式研究分析

科学城开发建设的主体主要为政府和市场，但根据各主体承担角色和发挥作用的差别，可将其模式总结为政府主导型、市场推动型和政企协作型三大类。

4.1 开发建设模式案例分析

① 政府主导型——以筑波科学城为例

筑波科学城的建设初衷是以建造卫星城的方式分散东京日益猛增的人口，并转移部分城市职能。随着国立及民间科研机构和企业的逐渐入驻，形成了筑波科学城基本的发展格局，并朝着产业和知识集群化的综合特区方向发展。

其中，在管理实施上，科学城在建设过程中的各项决策及后续实施保障都由政府全权负责。随着《筑波研究学园都市建设法》、“科学城产业和知识集群计划”以及“综合特区制度”等计划措施的陆续出台，促进了中小企业的快速发展和产学研一体化平台的构建，活跃并提升了科学城内的创新氛围和环境；在公服配套上，筑波将30％的建设资金用于基础设施建设，构建了当时较为系统完善的城市配套服务体系，对居民生活满意及人才吸引方面贡献不小,如图1所示。

图1 政府主导型开发建设模式

图片来源：作者自绘

② 市场推动型——以美国硅谷为例

在经济全球化的发展背景下，硅谷等科学城形成了市场需求推动、产学研一体化的开发建设模式。政府很少直接干预开发建设，只是起到协调和监管的间接作用。在市场化的运作下，技术、信息、资金等资源要素自由流动，构建了完善的产业链条并提供完备的基础设施配套，引领了世界高新技术产业的发展进步。

具体来说，在创新源保障上，依托世界一流大学和研究机构，为地区和企业的发展提供技术支撑，并通过宽松积极的政策和优渥的待遇吸引来自全球范围内的人才、技术和资金，实现资源的优化配置和科研成果的高效转化。此外，风险资本的积极介入为企业的孵化与壮大提供了良好的基础和环境；在专业化的市场服务上，硅谷数量众多且专业化市场服务公司为高新企业市场化经营提供建议和策略，有效减少了企业的管理和时间成本，能以更多时间和精力投入创新研发[3]，如图2所示。

图2 市场主导型开发建设模式

图片来源：作者自绘

③ 政企协作型——以上海张江科学城及新加坡纬壹科学城为例

根据国内外科学城建设发展的历程及经验来看，单一政府或市场主导开发建设都有一定的局限性，政府和市场相结合的开发模式才是大势所趋。科学城的开发建设需要充分发挥政府和市场双向互动的作用，政府在宏观方向上制定规划战略目标，市场在微观方向上落实具体的流程，并由政府对市场进行管控和监督。

具体来说，在组织架构上，纬壹科学城形成了国家力量引导的跨部门管理组织实施框架，裕廊集团作为纬壹科学城的总体开发商，承担着规划和发展园区的政府机构的角色，成立了诸如土地规划小组、建设、审查指导委员会等机构，共同承担科学城的开发建设、管理保障等事务，促进了跨部门合作和综合性管控；在开发运营上，纬壹科学城形成了政府引领、市场运作的公私合营模式，其中80％的项目由私营开发商开发，剩余的20％则根据市场的变化及用户的需求，灵活调整加以适应，创造一个充满活力的综合城区[4]；在管理体制上，张江科学城形成了“管委会+开发公司”的相对独立的混合型管理体制。管委会主要负责科学城的招商引资、宏观战略等工作，而开发集团则负责开发建设、运营管理、服务保障等工作[5]，如图3所示。

图3 政企协作型开发建设模式

图片来源：作者自绘

4.2 开发建设模式经验总结

表2科学城开发建设模式梳理

表格来源：作者自绘

①政府主导型

政府主导型的开发建设模式多适用于科学城建立初期及快速发展阶段，该模式下的科学城建设能充分发挥政府的行政优势和协调能力，综合考量不同群体的需求以及平衡开发建设过程中的各方利益，不仅能促进创新资源的集聚，还能保障开发建设过程不受利益集团裹挟，完整实现既定的规划目标，为科学城提供健康公平的发展环境。

但相对应的，科学城开发建设的资金主要由政府负担，导致整体开发运营市场化程度较低、部分企业过度依赖优惠政策等问题。巨额的资金投入和阶段性的优惠政策一方面会增加科学城开发运营成本，政府财政支出和经营风险巨大；另一方面，政策红利期间若缺乏对相关企业进行绩效评估及后续引导，红利期一过就会陷入保守发展甚至亏损的地步。

②市场推动型

市场推动型的开发建设模式多出现于科学城建设的前中期，并形成了市场需求调控、产学研紧密合作、风险资本推动的模式特色。这三方的紧密互动使得科学城的建设发展有了充足的资金来源和创新动能，并能根据市场的需求提供具有竞争力的产品和服务。

但另一方面，市场主导推动下政府仅负责整体的宏观规划，很难把控具体的规划细节；此外，由于资本的趋利性，资本的过度参与往往会导致开发建设过程受到裹挟，以追逐短期利益为目标，忽视了长远及公共利益的保障；最后，缺乏政府有效的监督和管控容易导致城区内生活、居住成本过高，造成职住分离、人才外流等问题。

③政企协作型

根据国内外科学城建设发展的历程及经验来看，单一政府或市场主导开发建设都有其局限性。科学城的开发建设需要充分发挥政府和市场双向互动的作用，既发挥市场在调节供需、优化资源配置方面的功能，又发挥政府在维持市场平衡发展、实现不同类型资源合理配置的重要作用。具体来说，政府在宏观方向上制定规划战略目标，市场在微观方向上落实具体的流程步骤，并由政府对市场进行管控和监督。

但同时，政府和市场之间难以准确厘清各自的责任，缺乏一定的规范容易产生相互推诿的情况，而监管过度则会降低高新企业和开发商建设的积极性，在一定程度上影响科学城开发建设的效率。

综上所述，政府的政策引导是科学城起步发展的重要动力，市场的经济推动是科学城建设完善的关键支撑，科学城的发展过程受到政策、经济、创新等机制的推动，其中某项因素可能在科学城的不同建设发展阶段占据主导作用，但根据国内外科学城的建设开发历程来看，科学城的开发建设模式不能单单以市场推动为主，还需依靠政府来弥补市场的不足，政府干预并不意味着由政府完全主导，要确保政企结合，形成权责明确、产权清晰、管理科学的开发建设制度。

5.策略建议

通过对前文三种模式的归纳总结，彰显出科学城的开发建设关键在于把握好政府职能的转变，由政府负责总体的规划和管控监督，将建设发展等权利交于市场，协调好政府与市场的关系，做好各方利益平衡与资源统筹利用，走绿色和谐的科学城发展之路。具体来说：

① 根据科学城不同发展阶段制定相应的政策措施

科学城开发建设的流程类似于一般新城，由初期的规划制定到中期开发建设再到后期的运营管理，不同的发展阶段都对应着不同的要求，应根据不同发展阶段做出相应调整，以适应其建设发展的需求。

科学城开发建设初期，政府及相关职能部门要协调好各参与主体之间的关系，加强规划战略引导、基础设施建设以及政策扶持奖励等内容的制定。

科学城开发建设中后期，政府应将重点放在基础及公服设施的完善，为科学城的发展提供良好的投资环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用，将政府与市场结合起来并充分发挥各自的优势。

② 制定符合自身发展特色的发展模式

不同国家和地区在政策支撑、经济服务、文化建设等方面存在不同差异。因此，在科学城的规划建设过程中要结合自身发展的优劣，立足地方实际来推动产业的集聚和发展，同时也要学习借鉴其他国家和地区科学城建设发展的经验教训，并同自身发展阶段和条件相结合，建立一套符合自身实际情况的产业集聚和科技创新发展模式。

③ 采用政府和市场结合的混合开发模式

在科学城的建设发展过程中，不仅要发挥政府在社会发展中的宏观调控作用，还应充分发挥好市场机制，将社会资源合理配置。

政府主导功能在宏观层面发挥作用，负责科学城开发建设中的战略规划、政策支撑、法规制定、管控监督等职能。在开发建设过程中政府需要统筹协调各方利益，从政策、资金等方面予以支撑扶持。

企业主导功能在微观层面发挥作用，利用市场“看不见的手”来发挥好市场机制，促进社会资源的合理配置，一定程度上弥补政府宏观决策上的不足，促进政策和方案更好的落地实施，将政府宏观层面的政策制定和企业微观层面的市场调节相结合，促进科学城的健康、快速发展。

④ 构建“产学研居”一体化的创新服务机制

高校提供的研究资源能够为科学城的产业集聚和技术创新提供支撑，增加高新技术企业的核心竞争力。因此，科学城在规划建设时，要积极引导高校和科研院所参与到产业发展中来，并采取多样化的激励手段来促进成果的研发与转化。此外，还需加强对于科学城内职住平衡问题的关注，避免出现过度商业化及人才外流等现象，构建“产学研居”一体化的创新服务机制。

参考文献

[1]王振旭,朱巍,张柳,刘青.科技创新中心、综合性国家科学中心、科学城概念辨析及典型案例[J].科技中国,2019(01):48-52.

[2]董旭,孙婷. 国外科学城的建设模式研究[A]. 中国城市科学研究会、郑州市人民政府、河南省自然资源厅、河南省住房和城乡建设厅.2019城市发展与规划论文集[C].中国城市科学研究会、郑州市人民政府、河南省自然资源厅、河南省住房和城乡建设厅:北京邦蒂会务有限公司,2019:9.

[3]何国勇.深圳建设国际科技、产业创新中心研究——硅谷的经验与启示[J].城市观察,2018(02):105-121.

[4]张俊. 创新导向下高科技园区的规划管控研究[D].华南理工大学,2019.

[5]郑燕.张江科学城开发建设机制优化研究[J].上海城市规划,2019(05):94-98.