关于优化土地利用现状调查的思考

关于优化土地利用现状调查的思考

金磊

安徽省国土空间规划研究院

摘要：土地调查是开展国土空间规划编制、用途管制、生态修复、耕地保护、执法监督的重要基础性工作，但在上述系列工作上均反映出当前土地调查工作中存在一定问题，进而影响了调查成果的使用，本文将重点探讨其中的技术问题，并给出优化建议，希望对今后的调查工作有一定帮助。

关键词：土地利用现状调查、优化建议。

0 引言

土地调查是指对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况，以及基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动。土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定“土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属以及变化情况；（二）土地利用现状以及变化情况；（三）土地条件。”其中：土地权属包括土地的所有权和使用权状况；土地利用现状包括地类、位置、面积、分布等状况；土地条件包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。本文主要讨论的是土地利用现状调查方面的问题与建议。

1.土地调查的意义与作用

1.1 土地调查成果是重大国情调查

土地调查是重大国情国力调查，也是一项重要的自然资源基础调查。调查成果可以全面客观地反映国土利用状况，反映出耕地保护、生态建设、节约集约用地方面存在的问题，对于加强和改进自然资源管理工作具有重要意义。

1.2信息化做到了精细化管理

土地调查成果全面实现了数字化、信息化，建立完整的调查成果数据库，对于调查成果的应用及普及意义重大。此外，每十年一次的全面调查可以充分保障土地利用现状数据的全面性，每年开展的年度变更调查则可以保证数据的现势性，两者共同促进了调查成果的可信性，更有利于自然资源的精细化管理。

1.3土地调查成果是自然资源管理的重要依据

土地调查成果是编制各级各类国土空间规划的基础和依据，规划的底图底数一般采用最新年度的变更调查成果，经过基数转换后获得。土地征收、农用地转用预审及报批等工作中需要土地调查数据作为支撑，没有调查数据，征收土地的面积和农转用的面积便没有依据。土地整治工作中，也需要土地调查数据来确定项目范围内整治前的地类及整治后的新增耕地面积。土地执法中也需要土地调查数据作为参照，来确定土地违法事实是否成立。

2.土地调查成果在应用中反映出的问题

2.1 地类真实但不合法

土地调查秉承着“所见即所得”的原则，为确保调查成果的真实性，只看实际的土地利用现状，不考虑利用方式是否合法、是否符合规划、是否为临时改变的利用方式，如违法占用土地建设的调查为建设用地，规划为永久基本农田但实地抛荒的调查为荒草地、拥有林权证但按规定采伐后的空地因种了粮食而调查为耕地，等等。调查成果数据存在的这类问题，导致编规划、划定“三区三线”、开展土地整治规划设计等工作开展时在取得调查成果数据后还需要进行基数转换，而基数转换工作的工作量较大，给调查成果利用工作带来了较大的困境，也增加了工作准备所需要的时间。

2.2 边界清晰但不准确

土地调查的边界主要根据卫星影像图识别或描绘切割而来，虽然卫星影像图的精度已达到优于1m的分辨率，但影响识别、描绘出的图斑边界精确性难以保证，常常与实际的地物边界偏差较大。此外，调查图斑边界普遍未能与已依法批准建设的项目范围、已确权登记的土地使用范围做好衔接，导致两者范围出现偏差，影响后期调查成果的使用，甚至导致土地执法工作产生矛盾。

2.3 属性标注不准确

土地调查中会对土地位于城市、建制镇或村庄进行属性标注，但成果中往往会出现已建成城市范围内中村庄大量农村建设用地的情况。另外，“三调”中的标注属性为“即可恢复”“工程恢复”类土地，原意是根据将土地恢复成耕地的困难程度和成本来进行判别，但实际调查和审核中却依据图斑内非耕地的比例来判别，非耕地比例较大的判别为“工程恢复”类，非耕地比例较小的判别为即可恢复”类。这些都给“三区三线”划定、规划造林绿化空间、耕地“进出平衡”等工作造成了一定的实际困难。

3 优化建议

3.1 明确调查图斑边界的优先序

为确保调查图斑边界真实性和准确性。必须分类确定调查图斑边界优先序，比如：依法勘测定界确定的图斑边界优先级最高，相关部门提供管理范围坐标的图斑边界优先级其次，比照影像图勾绘的图斑边界优先序最低。在存在矛盾冲突的情况下，优先级低的边界必须服从优先级高的边界，优先级相同的边界要根据实地情况甄别确定。对于各类建设项目，应在竣工后将勘测定界的项目范围线作为调查图斑边界的直接依据；对于农村宅基地、水利设施、河道、林权、道路红线等管理类权籍边界，应及时收集相关范围边界数据，作为调查图斑边界的依据或参考。

3.2 完善调查的基本原则和技术方法

建议完善调查原则，摒弃“所见即所得”的调查原则。开展土地调查必须结合历史调查成果的现状地类、规划地类、实地情况及相关权利人意见，确保调查确定的地类即符合现状及相关权利人的利用常态，确保已建成的建设用地符合规划，对于不符合规划的要标注清楚。其次，要充分协调与地理国情监测调查的关系，两者存在一定的互补性，可以从多个维度客观反映自然资源的真实状况

[1]。自然资源部印发的《自然资源调查监测体系构建总体方案》也进一步明确了改革的方向。因此，两者的调查原则和相关技术方法应该进一步区分，土地调查应在反映土地利用现状的基础上更多的反映合法的、符合规划的、符合权利人意见的情况，并在地类、边界和标注属性上予以体现，而地理国情监测调查则可以继续按照“所见即所得”的调查原则反映地表覆盖的相关情况。

3.3 重视多部门配合协作

开展土地调查不能由自然资源部门单打独斗，应该联合发改、交通、水利、生态、农业、林业等多个部门共同配合，对各部门涉及到的土地权籍资料予以收集整理，对获得的数据和成果进行调整衔接[2]。在调查过程中还需相关部门参与确认，确保调查数据具有唯一性和一致性。

4 结论

随着科技的进步，人类利用土地的方式方法也在进步，土地利用现状的改变速度之快超出了我们的想象，为了更好地做好调查工作，希望更从技术层面对调查工作作一些改进，让调查图斑的地类属性、边界更准确、边界使得调查成果更真实、更准确，进而能更好地服务于管理、服务于应用。

参考文献

[1]胡云华,李建勇,陈勇,李亮,应国伟. 第三次全国国土调查与地理国情监测调查要求和分类的对应关系分析[J]. 测绘与空间地理信息,2020,v.43;No.255(07):57-62.

[2]徐雯,张峰. 关于第三次全国土地调查工作的思考[J]. 中国住宅设施,2020,No.204(05):97-98.