推行“一户一块田”改革

推行“一户一块田”改革

破解耕地“细碎化”承包经营难题的思考

纪学保

怀远县经管站

一、改革背景

怀远县位于蚌埠市西部，淮北平原南部。1995年土地二轮承包时，村组将田地按等级分到每家每户，形成好田差田家家有，一家有几块田甚至十几块田，田块面积由几分到几亩不等的情况，造成了农户承包地 “细碎化”现象。近年来，耕地“细碎化”现状越来越不适应农业快速发展的要求，影响了农民种田的积极性，制约了现代农业发展。难则思变，群众想改变土地“细碎化”现状的愿望强烈。2014年4月，怀远县徐圩乡殷尚村东邵组邵志敏、邵东洋等几位村民代表结合农村土地确权，提出“干脆小田并大田吧”，20户农户共同签字，以原二轮土地承包分地人口为基数，把本组过于分散、零碎的168块承包地，以互换并块的方式重新合并，形成户均10-30亩成方连片便于耕作的“一户一块田”，彻底解决了农民盼望解决而无法解决的承包地“细碎化”和生产管理“南征北战”难题。东邵组农民这一首创，县委、政府及时给予肯定，指示徐委乡由点到面“先行先试”，为全县推广探索和积累经验。2016年，县委、政府在认真调研总结的基础上，出台《关于引导农户志愿互换并地稳妥推行“一户一块田”工作的指导意见的通知》（怀发〔2016〕37号），由此拉开全县“一户一块田”改革试点的大幕。

二、进展情况

全县累计完成“一户一块田”互换并地26.5万亩，涉及16个乡镇、69个村、496个村民组、2.26万户农户，地块数减少了67%。实施“一户一块田”后，有效耕地面积增幅2-5%，亩均可降低生产成本约60元，户均年增收约1300元。

三、主要做法

（一）强化组织保障。为保障农民互换并地的愿望得到有效实现，必须加强组织领导。为此，各乡镇都成立了由主要负责人任组长、分管负责人任副组长，乡直部门负责人、包村干部为成员的“一户一块田”工作领导小组和由分管领导任组长，乡镇经管站、国土所、水利站、林业站负责人为成员的业务指导组；有关村成立了由村委会主任、包组干部、村民代表为成员的“一户一块田”实施小组；县农委也成立了“一户一块田”政策指导组，统筹加强“一户一块田”工作的领导和政策业务指导，确保该项工作扎实稳步推进。

（二）加强宣传引导。一是多途径宣传政策和经验。县、乡、村三级利用会议、调研、广播电视、短信、悬挂横幅、张贴标语、发放明白纸等各种途径，向广大农民广泛宣传“一户一块田”承包经营的目的、意义、程序、方法、步骤。今年以来，蚌埠电视台先后5次通过《新闻联播》、《视点》等栏目，《蚌埠日报》先后4次以专题新闻、《深读周刊》等形式宣传我县“一户一块田”工作经验；县广电局开辟专栏对推行“一户一块田”工作跟踪报道；徐圩乡制作专题片对外进行宣传交流。二是深入农户宣传发动。乡村干部深入村民组，召开村民代表、农户户主座谈会，摸清民意，征求意见，宣传政策，让村民代表、广大农民打消顾虑，形成共识，变“要我并地”为“我要并地”。三是现场示范推广。为加快推进“一户一块田”工作，县农委在徐圩乡组织召开由乡镇和试点村负责人参加的现场会，交流 “一户一块田”承包经营工作的做法和体会，现场议事、现场点评、取长补短、共同促进，起到很好的示范带动作用。

（三）提升业务能力。为保障全县“一户一块田”承包经营工作在尊重农民首创精神的基础上，政策统一，不走弯路，多次举办了全县“一户一块田”承包经营工作政策业务培训班，对乡镇分管领导、经管站长、财政所长、土管所长以及拟开展试点村的书记、主任进行政策业务培训。在县级培训的基础上，各乡镇分别召开培训会、动员会，对包村干部、村两委成员、村民小组长进行宣传动员和政策业务培训。通过分级培训，让一线指导人员将有关政策、方法程序、处理问题的办法吃透，更好地指导村组依法依规开展试点工作。

（四）完善政策体系。在中央﹝2017﹞1号文件、中办国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、省委办公厅、省政府办公厅《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》以及怀发〔2016〕37号文件的基础上，深入总结2016年试点工作经验，县农委编印了《怀远县“一户一块田”试点工作指南》、《互换并地实行“一户一块田”应注意的问题及处理办法》，进一步完善了“一户一块田”工作的政策体系，为工作程序合法、方案民主、成果资料规范提供保障。同时强化奖补政策，对完成“一户一块田”承包经营的村民组，经验收合格，市、县分别按100元/亩的标准予以奖补，奖补资金用于农业基础设施建设。

（五）规范操作程序。坚持政府只指导不强推，只指导不包办，在充分尊重民意的基础上，为保证村组实施“一户一块田”承包经营工作规范有序，县农委统一制定了规范的操作流程，具体的操作步骤：即成立组织、宣传动员、调查摸底、地块评级、确定方案、抽签换地、测量到户、资料归档、成果验收等9个工作步骤，明确了每个阶段具体工作内容和要求，确保每个步骤严格规范。同时，要求村组实施人员做好相关记录、农户签字，建立完整的乡镇村两级

“一户一块田”工作资料档案，为以后农户农村土地承包经营权证换发打好坚实的基础。

（六）加强督查调度。为加快推进“一户一块田”工作进度，县农业农村局结合日常工作，定期或不定期对乡镇、村“一户一块田”工作开展指导、督查。同时，将进展情况按月、按季度统计，定期向县政府分管领导报告，统筹推进各乡镇试点工作。

四、经验成效

（一）基本经验。通过推行“一户一块田”工作，我们认为必须做到“一个坚持、二个保障、三个结合、四个处置、五个不变”。即：

“一个坚持”。坚持尊重农民意愿、方案民主。成熟一个推进一个，不搞“一刀切”、“齐步走”。

“二个保障”。按照“群众有愿望，政府有作为”的要求，充分发挥“政策指导”和“组织引导”两个方面的保障作用。

“三个结合”。做到“田块合并”与“宅田统筹”相结合；预留机动地与农村公益设施规划建设相结合；互换并地与确权登记颁证成果相结合。

“四个处置”。处置好宅基地、“三边（路边、沟边、田边）四荒”地、五保户承包地、外出农户返乡要地这四个相对集中的问题。

“五个不变”。坚持农村土地集体所有性质不变；土地家庭承包经营制度不变；以村民小组为单位互换并地范围不变；以二轮土地承包分地人口或农户土地确权面积为基数不变；农村耕地发展现代农业的用途不变。

（二）初步成效。

一是生产效益提高。互换并地后，农户耕种、灌溉、管理、收割等环节的工时大幅度减少，物力、财力等投入也明显降低。通过对徐圩乡部分村组据调查，农民小麦、玉米、水稻等粮食生产，亩均可降低生产成本约60元，户均年增收约1300元。

二是有效面积增加。实施“一户一块田”承包经营后，众多小地块之间的墒沟、田埂得到整平，部分小地块之间的水渠和生产路得到复垦，有效耕地面积增幅在2-5%。仅徐圩乡 “一户一块田”改革后，新增有效耕地面积近5000亩。

三是土地纠纷减少。互换并地前，土地零碎，四邻太多，地块毗邻的农户“捣地边”纠纷时有发生。实行“一户一块田”后，地块减少近80%，地邻的减少，相应纠纷也大幅减少，促进了农村和谐稳定。

四是基础设施改善。互换并地前，对生产组的沟、路、渠、桥、涵、闸在现有的基础上进行科学规划，利用市、县各100元每亩的奖补资金，结合公益事业建设“一事一议”财政奖补政策，进行维护或新建，农业生产基础得到改善。

  五是农业结构优化。互换并地后，多数农户经营面积实现“适度规模”，农户发展高效农业的积极性显著提高。如徐圩乡部分村组互换并地后实施旱改水，促进了农业结构优化、农业增效、农民增收。

  六是推进“三权分置”。互换并地后，农村土地流转更为顺畅，新型农业经营主体发展势头更为强劲。如褚湖村种粮大户褚思敢，通过互换并地，一次性流转农户承包土地近千亩；徐圩乡家庭农场达到136个，增长30%。

五、存在的问题

（一）农户的方面。主要是关键少数，即个别农户不愿互换并地，主要原因是：

一是多地。少数农户人均占有耕地多于其他农户，担心按民主确定的“一户一块田”互换并地方案，多出的耕地得不到确认,导致绝大多数农户意愿无法实现。

二是地好。主要是“位置好、便耕作”，个别农户承包地靠近街道、主干道、美丽乡村规划区，对土地增值空间期望大，担心互换并地后位置变化，利益受损；同时也有农户现有田块交通、水利、地力条件较好或已通过互换地块也不算太零碎。

三是迷信。个别农户认为自家地里有祖坟，且风水好，迷信思想严重，担心互换并地后祖坟不在自家地里，失风水。

四是投入。个别农户承包土地上有临时搭建的房屋、花卉苗木、蔬菜大棚、畜禽圈舍和自己投资的机井、渠、涵等，担心受损。

五是保守。年龄大的村民思想过于保守，对自己承包地情结过重，不愿改变现状。

六是担心。个别农户对村组干部不信任，担心在互换并地过程中有失公平公正。

（二）乡村方面：

一是引导不力。乡村 “政策引导”和“组织引导”不到位，工作谋划、组织实施不细致、不规范，方式方法、问题处理不科学、不深入，造成半途而废。

二是不敢担当。乡村干部思路认识不到位，改革内生动力不足，少数村干部怕得罪人有畏难情绪；部分村班子不团结，没有战斗力，解决复杂问题的能力有限，方法简单，求稳怕乱。

（三）政策方面：

一是政策把握难。互换并地必须坚持“群众自愿”原则，个别群众不同意，乡村办法用尽也无法说服，造成工作推不动。

二是依法处置难。农村土地确权登记颁证工作已完成，并地后个别少地农户以承包经营权证受法律保护为由提出异议，乡村干部无法应对。

六、对策建议

“一户一块田”承包经营模式来自群众首创，推广在于政府引导，不仅保持了土地承包政策的稳定性，而且顺应了农村发展形势的新变化，对统筹推进现代农业发展和美丽乡村建设具有重要意义。下一步我们在试点扩面、探索成果运用同时，重点做好以下几个方面工作。

（一）完善政策，全面推广。结合新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》 ，进一步完善 “一户一块田”工作的指导政策。同时，继续把推行

“一户一块田”工作作为当前深化农村土地制度改革的重要内容和突破口，全力推进。

（二）广泛宣传，加强引导。组织先进典型代表，深入乡镇、村组对基层党员干部、村民代表、广大农民进行现身说法。充分运用新闻媒体，广泛宣传好典型、好经验、好做法，让农民知道为什么要并地、怎么样并地、并地有什么好处，充分调动群众自觉参与实施的积极性和主动性。

（三）因地制宜，注重实效。坚持因地制宜，因村制宜，因组制宜，对有河滩地、低洼地等土地等级差别比较大的村民组，不拘泥于户均一块田，也可以户均两块田。对群众热情高、基础条件好的村民组，成熟一个、实施一个，不搞“一刀切”、不搞行政命令、不下指标任务。

（四）整合资源，做好扶持。对完成“一户一块田”工作的村组，在落实好市级每亩一次性奖补100元的基础上，整合农林、水利、交通等涉农项目资金，对符合项目实施条件的村组优先予以安排。

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