PPP模式下高速公路项目投入费用清算实践

PPP模式下高速公路项目投入费用清算实践

唐贵雄  ,陈晓华

中铁（上海）投资集团有限公司   上海  201101

摘要：本文通过对**高速公路PPP工程项目前期投入费用清算工作的分析，结合清算过程中存在问题的解决，简要阐述项目前期投入费用清算的相关措施和思路，以此对今后的PPP项目提供参考。

关键词：PPP项目；高速公路；投入费用；清算

1.引言

PPP工程项目存在着项目落地难、前期手续办理慢等问题。笔者曾经所在高速公路PPP项目因政府政策变化导致项目无法继续推进，因而进入投资清算阶段，本文以此项目为例，简要介绍项目前期投入费用清算的情况。

2.项目转入清算阶段原因

2.1项目进展情况

该项目由**省交通厅下属项目筹备组（以下简称“项目筹备组”）牵头、社会投资方联合体（以下简称“投资者”）参与共同中标后，除签订了《公司章程》外，其他PPP系列合同均未签订。具备条件的部分投资者所属施工参建单位（以下简称“施工方”），按照项目筹备组要求开展了临时工程建设，正式工程均未实施。

2.2项目变化情况

2019年2月，**省发改委将该项目列入政府发债项目，该项目由PPP投资模式变更为政府收费还贷项目，采用专项债券投资建设，因项目投资模式发生重大调整，政府方确定终止该项目与社会资本的PPP模式合作，原PPP项目合作模式终止、协议解除，并由项目筹备组重新组织进行施工招标。投资者同意终止投资实施该项目。

3.清算工作总体情况

由于该项目涉及两个地市（以下均按“A”、“B”描述）招标主体，分两段分别由两地市交通运输局（以下简称“实施机构”）组织进行清算工作。

3.1 A市实施机构2019年3月召集投资者成立的工程指挥部（以下简称“指挥部”）、相关施工方、项目筹备组召开前期投入评估协调会，会上下发《A市交通运输局关于提供评审资料的函》，通报了A市实施机构委托**公司对该项目A境的前期投入进行评估，评估结果作为解决投资模式变更产生的相关问题的依据的决定。核算过程中投资者就存在争议问题及合理诉求反复与相关各方进行沟通，8月，在A市实施机构召开由项目筹备组、评估机构、投资者参加的A段清算费用通报讨论会议，确定了投资者前期投入费用清算数额，形成会议纪要。

3.2 B市实施机构2019年3月召集投资者牵头人、指挥部召开协商会议，该项目B段进入清产核资阶段。会议明确由B市实施机构牵头，投资者、项目筹备组三方参与，依法依规选择具有相应资质的第三方评估机构，对B段投资者已投入费用进行评估，会议提议评估结果经交通厅财审处和省定额站审定后纳入施工招标文件工程量清单之中，由新中标单位承担。之后，B市实施机构召集项目筹备组、指挥部、施工方、评估机构多次召开投资变性前遗留问题处置工作推进暨清收资料要求布置会，要求各单位据实清理，尽快妥善解决遗留问题。投资者按时间节点要求据实申报了清算资料，希望尽快完成遗留问题的解决，但过程中存在争议问题较多，推进前景一度不明朗。9月，投资者清算费用经过与项目筹备组多次协商谈判，分别确定了清算数额，B市实施机构组织专题会议对清算数额予以正式确认。

4.清算工作具体情况

4.1工作思路

清算资料提交情况：清算工作启动后，投资者严格按照实施机构组织会议要求统一工作思路和方法，认真组织清算资料的收集和梳理，主动加强与相关各方的沟通和联系，为清算工作顺利推进提供良好条件。投资者按照节点要求，于2019年3月中旬向A市咨询公司提交了涉及A市清算资料，该评估机构经过查验审核，4月末将费用认定结果报至A市实施机构；投资者于3月末向B市咨询公司提交了涉及B市清算资料，该评估机构经过查验审核，4月末将费用认定结果报至B市实施机构。截止4月底，投资者完成了A市、B市清算基本资料申报和查验配合工作。

4.2过程中主要存在争议问题解决情况

4.2.1资金占用费

根据《建设工程经济》解释：“资金占用费暨资金筹措费是指在建设期内应计的利息和在建设期内为筹集项目资金发生的费用：包括各类借款利息、债券利息、贷款评估费…”。投资者申报清算资料中附有投资者牵头人《关于印发<**公司资金集中和调剂管理暂行办法>的通知》：“清算中心资金调剂利率按照央行一年期贷款基准利率执行”。故投资者申请资金占用费按不少于央行一年期贷款基准利率暨**年的4.75%进行计算，但项目筹备组以省内其他类同项目均未清理为由未对以上费用认定。

4.2.2上级单位管理费

投资者申报资料附有投资者牵头人《关于<印发**内部主要经济关系规范>的通知》：“…应按照业主给予验工计价的3%逐季上缴**公司”。故投资者申报的上级单位管理费以核算的不含各项取费的清算费用和为基数，按3%费率进行计提，但项目筹备组以省内其他类同项目均未清理为由未对以上费用认定。

4.2.3利润

投资者申报利润依据交通运输部办公厅《关于<公路工程营业税改征增值税计价依据调整方案>的通知》（第四条第7项）：“利润=（直接费+间接费-规费）×7.42%”，但项目筹备组以省内其他类同项目均未清理为由未对以上费用认定。

4.2.4税金

投资者申报税金=（直接费+措施费+企业管理费+规费+利润）×9%，依据交通运输部2019年4月26日发布的第26号调整“税金”有关规定的公告。清算过程中，项目筹备组仅对直接费部分税金予以认定。后经坚持沟通，最终间接费中人员工资、社保及征迁费用税金也得到认定，实现清算金额约300万元。

4.2.5清算的起止时间问题

投资者于2017年7月份已开始配合参与该项目前期筹备工作，8月收到项目筹备组发出的《关于尽快确定**高速公路实施方案的函》，投资者于9月成立指挥部、组建多个参建项目部，配合勘界及前期准备工作。同月，项目筹备组在指挥部组织召开建设项目推进会，传达省交通厅关于该项目于12月前开工决定，会议要求由施工方组织人员设备，全面配合红线用地勘界、附属物清点工作。后于2019年3月份投资者收到配合清算工作的通知，根据当时实际情况，施工方预计留守人员看守已建成临建设施、等待与中标单位的人员交接将至9月份。因此，投资者认为费用清算起始时间应为2017年7月至项目临建设施等移交结束。经过投资者按照实事求是的原则，据理力争，有针对性的提报证明材料，反复向有关方进行解释说明，多次以书面形式提出意见要求，最终，清算的起止时间自2017年9月至2019年7月。

4.2.6无付款票据问题

根据当时清算统计，投资者进场后两级公司累计垫付资金逾千万，因无外部计量收入，无法完成应付款支付，欠付款额大，暂无法提供完整的银行支付凭证。针对无付款凭证的费用，投资者要求按照实事求是的原则，据实对项目未支付费用进行核验认定和清算。通过积极完善补充各项辅助支撑材料，职工工资、社保等经费类暂未支付费用基本得到了认定解决。以指挥部为例，指挥部2019年上半年年度绩效工资待2020年上级单位考核后才能发放，清算最终得以认定，涉及金额48万元。

4.2.7购置材料、设备存续合同费用问题

因项目投资模式变更，各施工方均存在未完临建工程，造成各种采购材料、设备库存在现场或供应商处，且采购款基本未支付，所签合同履约尚未完成，施工方在投入费用申报时将此类费用如实进行了核算上报。施工方要求对材料、设备存续合同费用实事求是地进行清算或给与合理解决方案。经过坚持协商，存续材料、设备合同费用问题得以有效解决，以某施工方为例，钢筋大棚仅完成了地面硬化，未进场设备、材料采购费用308万元得以清算认定，保障了施工方利益不受损失。

4.2.8土地存续问题

施工方用于驻地、场站的临租土地均存在后期租赁费用、复耕费用等后续费用问题，部分施工方因资金紧张，当时应付已欠付临时用地租金、青苗补偿、附属物赔偿、复垦保证金、土地勘界及复垦方案编制费等各项费用，施工方收集上报临时用地租用合同、补偿标准、土地勘界及复垦报告编制费费用清单、具体支付情况等资料。经沟通，项目筹备组对施工方已支付费用进行认定，未支付费用均由后续新中标单位进行支付。

5.清算情况总结

清算过程中，在时间紧迫的情况下，投资者申报资料按照要求反复修改、完善，上报了详细编制说明和配套资料，并配合多次现场查验。在2019年4月B市实施机构组织召开的B段清算结果各方审议确认会开始前，项目筹备组提出会议暂停召开，要求各清算单位提供财务报表，要求评估机构在项目筹备组、实施机构参与下，对B境个别存在异议的施工方临建重新进行了现场测量和混凝土钻芯取样，评估机构根据实测结果，对清算审核结果进行了修改。A境于5月也完成了场站钻芯取样工作。根据与项目筹备组沟通过程中的了解，项目筹备组计划2019年内完成对该项目清算的认定工作，随后由评估机构出具正式评估报告逐级上报省交通厅审核。由于该项目新中标单位已确定，投资者抓紧时间利用一切机会继续积极表达诉求，要求严格按照前期相关会议达成共识尽快对投入费用进行合理认定，切实保障投资者在该项目前期的合法权益。

2019年7月份根据投资者与项目筹备组谈判情况，项目筹备组提出的对投资者清算费用总计**万元。投资者对于清算费用总体情况较为认可，基本符合施工实际投入情况，之后8、9月份工作重点即转化为签订清算协议后资金的给付阶段。

经过多次清算协议内容、条款谈判，2019年9月底协议谈判工作基本完成，投资者协议清算总费用为**万元，同时，项目筹备组最终同意在清算协议中明示11月20日前支付清算费用至75%，2020年1月15日前支付清算费用至95%。通过投资者6个月的努力坚持和积极沟通，清算成果达到了预期，实现了施工投入成本的回收目的。按照项目筹备组的费用清算工作安排，认定的投资者清算费用将纳入新中标施工单位的工程造价中的直接费用，签订四方协议后由新中标单位向施工方分批办理资金拨付和临建工程移交，其中，施工方清算费用中需预留5%费用至2020年6月底支付。之后，施工方与新中标单位于11月初分别签订了清算协议，新中标单位在支付第一笔清算资金，各施工方获得资金后，按照合同约定进行了部分紧要债务的偿还，并与新中标单位平稳进行了相关场站、设施的清点移交工作，施工方在清算协议中承诺的未完工事宜也在加紧推进。

6.清算存在问题

6.1虽经投资者坚持努力，资金占用费、上级单位管理费、利润问题未得到清算解决。

6.2省交通厅专家2020年10月底审核评估机构出具费用清算报告后，提出了清算资料完善和费用核减建议，项目筹备组、投资者均做好解释说明和资料补充工作，各施工方均有约10万元的费用核减，施工方与项目筹备组进行了沟通，希望能从间接费中予以弥补调整。但清算最终报告未对此解决。

7.结束语

PPP工程项目存在着项目周期长、风险多等缺点。PPP项目参与各方应时刻保持风险意识，在项目手续尚未办理完成阶段控制成本投入，以筹备方式开展前期工作，减少人员成本，待项目落地后正式开展项目建设。

作者简介：

唐贵雄，男，1981年，高级工程师，一级造价工程师，中铁上投商务管理部副部长。

陈晓华，男，1979年，高级工程师，一级建造师，中铁上投投资运营中心副部长。