新型烟草制品涉烟违法犯罪刑事司法衔接问题的思考

新型烟草制品涉烟违法犯罪刑事司法衔接问题的思考

曹丕基

西安市烟草专卖局专卖监督管理处 陕西省西安市 710000

摘要：加强烟草专卖执法同刑事司法部门衔接,建立完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制,解决行刑衔接中的实际问题，是维护烟草专卖法律法规,维护卷烟市场经济秩序,维护国家利益和消费者利益的重要手段。目前,烟草行业在促进专卖执法与刑事司法的有效结合方面,已经取得了一定的成效,但还不同程度地存在这样或那样的矛盾和问题,制约着衔接工作。只有正确认识行政执法与刑事司法的关系，才能真正实现行政执法与刑事司法的有效衔接，从而充分发挥两者调控社会关系的法律功能。

关键词：行政执法；刑事司法；烟草专卖法；烟草专卖法实施条例；衔接机制；法律效力；意义；问题；对策；电子烟弹；加热不燃烧卷烟；

一、研究背景

自2017年下半年我国公安机关开始侦办非法经营“电子烟弹”案以来，全国多地法院对此类案件进行了审理裁判，但对于“电子烟弹”是否属于烟草专卖品仍颇具争议，即便在已判决有罪的案件中，以何种理由定罪也各有不同。究其根本，系因现行法律中尚未明确规定电子烟弹系烟草专卖品。如何在现有法律框架内依据罪刑法定的根本原则与非法经营罪保护的法益需求，认定符合条件的“电子烟弹”属于烟草专卖品，既是亟待解决的司法实务问题，更是涉及国家利益的价值判断问题。

二、烟草专卖执法与涉烟刑事司法衔接的重要意义

司法实践对于电子烟弹定性的争议，各地法院同类案件裁判概况。自2017年公安机关开展打击销售电子烟弹行动以来，全国各地法院陆续有相关案例发布，大多以非法经营罪定罪处罚，但定罪理由不尽不同，有依烟草专卖局规范性文件认定为卷烟；有根据检验报告结果认定为卷烟；还有直接认定属于烟草制品，纳入专卖范围。

（一）烟草专卖执法与刑事司法衔接的迫切需要

要深刻认识“两法衔接”工作是全面依法治国的迫切需要。随着国家对国家利益、消费者利益保护问题的日趋重视，烟草专卖执法机关、司法机关衔接配合与高效办案成为迫切需要。烟草行政执法部门在执法过程中，发现涉嫌烟草制品犯罪案件线索后，依法应向刑事司法机关移送査处，因此健全烟草专卖行政执法与刑事司法衔接（下称“两法衔接”）的法律制度体系，成为当前必须解决好的重要问题。

（二）烟草专卖执法与刑事司法衔接的可能性与必要性

国家烟草专卖局于2017年起要求各级烟草专卖局将“进口加热不燃烧烟草制品”纳入专卖管理。至2018年5月18日，国家烟草专卖局办公室在向海关总署办公厅《关于电子烟等新型烟草制品定性等意见的复函》中，将无烟气烟草制品作为烟草专卖品中的烟丝进行监管；并将卷烟的特征归纳为：（1）全部或部分以烟丝为原料；（2）以包裹烟丝的形式制成；（3）可产生烟气后供抽吸或鼻吸。同年6月18日，国家烟草专卖局《关于专卖执法中查获新型卷烟适用法律问题的批复》中，规定具备下列特征的产品属于《中华人民共和国烟草专卖法》所称卷烟：（1）全部或部分以烟丝为原料；（2）以包裹烟丝的形式制成。国家烟草专卖局通过前述系列文件将符合条件的电子烟弹纳入烟草专卖品的范畴，使行政处罚有了执法依据，但刑事入罪的依据需进一步探究[1]。

三、烟草专卖执法与涉烟刑事司法衔接方面存在的主要问题

（一）立法层面存在一定弊端

要强化检查监督对“两法衔接”工作的监督力度。《烟草专卖法实施条例》在强化部门协作的原则框架下，坚持问题导向和底线思维，从解决工作中的普遍性问题出发，突出程序性规定和制度机制建设，规定了案件移送、法律监督、线索通报、联合办案、联合挂牌、联席会议、案件双向咨询、信息共享机制等内容，强化了《烟草专卖法实施条例》的针对性、操作性和指向性[2]。

（二）两法衔接实践中存在的问题

随着社会法制建设和社会主义市场经济的不断发展，烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接机制建设已成为整顿和规范卷烟市场经济秩序的迫切需要。从执法、司法实践来看，要充分认识“两法衔接”工作对推动执法质量提升的重要意义。各地仍然存在一些制约“两法”衔接工作的薄弱环节和瓶颈问题。目前指导新型加热不燃烧卷烟涉烟违法犯罪领域“两法”衔接工作的规范性文件，规定过于原则、可操作性偏弱，缺乏刚性执行力；各级各部门对犯罪构成要件、案件移送标准、法条的适用等存在认识理解偏差，影响案件移送和衔接机制有效运转；少数烟草专卖执法人员对涉刑案件证据的收集缺乏经验，使得案件证据之间缺少内在逻辑关联，难以完成刑事司法流程。大多数地方的烟草专卖行政执法“两法”衔接机制缺乏常态化的沟通和事务性工作的对接，难以发挥切实作用。

（三）案例办理中司法人员的法律解读能力参差不齐

长期以来，行政执法机关与刑事司法机关对接不畅，出现“案件多、查处少，行政处罚多、移送司法机关追究刑事责任少”的现状，导致以罚代刑、有罪不究、有案不移、有案难移等问题。产生上述问题的主要原因在于司法机关对移送涉嫌经济犯罪案件在认识上存在偏差，影响了执法力度。一是有些地方的司法机办案中，认为只要把违法犯罪者损害的国家经济利益追回即可，没有必要给予刑事制裁。二是对行政执法机关向机关移送涉嫌犯罪案件前是否可以进行行政处罚认识不一，对行政执法机关移送的已作罚款处罚的涉嫌经济犯罪件，有的司法机关坚持不再立案查处。三是对司法机关能否直接立案查处与行政执法管辖相关的经济犯罪案件认识不一。

四、烟草专卖执法与涉烟刑事司法衔接的对策与建议

加强检察监督职能的建议，基于上述现状及原因分析，检察机关发挥职能作用，加强对行政执法向刑事司法过渡过程中的检察监督显行极为必要。健全联系渠道、深化信息共享。健全信息共享平台，清除行政执法与刑事司法衔接的技术障碍，发挥其信息资源共享的作用，让信息系统中的不同部门积极贡献自己在执法中积累的资源的同时，也能够方便地获得其他部门掌握的与本部门执法密切相关的信息资源，而不是让其成为摆设、流于形式。加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪线索情况的监督，继续完善备案审查制度，对司法机关该立而未立的，依法进行立案监督;对行政执法人员滥用职权、徇私舞弊涉嫌犯罪的，依法立案侦查，严肃追究刑事责任，不断拓展监督的覆盖面。

参考文献

[1] 参见张明楷：《罪行法定与刑法解释》，北京大学出版社 2009 年版，第 3 页。 

[2] 参见【法】基佐：《欧洲文明史》，程洪逵、沅芷译，商务印书馆 1998 年版，第 7 页。