村庄规划统筹集体经营性建设用地路径研究

村庄规划统筹集体经营性建设用地路径研究

张书学

广西壮族自治区防城港市自然资源局 广西防城港 538000

摘要：集体经营性建设用地入市在优化土地资源的配置效率、大幅增加农民的财产性收入、缓解城市建设用地供应不足等方面有着积极作用。然而，不容忽视的是，随着集体经营性建设用地入市流转进程的推进，由此带来的农村生态环境问题也越来越突出，体现在：集体经营性建设用地入市引起农地环境污染。当前各地所制定的推动集体经营性建设用地入市的政策措施更多关注的是其入市所产生的经济效益，未考虑到集体经营性建设用地入市后用于工商业用途对农地所带来的生态安全隐患。而随着一些未达到环保标准的集体经营性建设用地的开发企业所产生的“工业三废”向农地的过量排放，农地生态系统的污染程度更加严重。基于此，本篇文章对村庄规划统筹集体经营性建设用地路径进行研究，以供参考。

关键词：村庄规划统筹；集体经营；建设用地

引言

集体经营建设用地市场准入是农村土地制度改革的重要方面之一,《土地管理法》和《土地管理法实施条例》都对集体经营用地的条件、方法、流程和管理提出了具体要求。2022年9月,中央改革委员会审议通过的《全面深化农村集体建设区市场准入试点工作指导方针》明确规定,在同一地点必须有相同的权利和责任,在规划、使用控制和法律规定的前提下,促进农业集体建设区和国有建设区享有同等入市和同权同价。作为“五级三类”的土地空间规划的详细规划,乡村规划是发展和保护农村土地空间的法律依据。在村庄规划中,集体建设用地的布局、使用、规模和规划条件相结合,是集体建设用地市场准入的前提和有力保障。

1基本内涵

近些年来，随着生态危机的不断突出，生态权利逐渐引起了理论和实务界的关注。然而，关于生态权的涵义，我国当前的法律尚未作出明确规定，虽有学者对此进行过一些探讨，但尚未形成共识。从词义来看，生态权是一个包含生态和权利两层不同涵义的组合词。因此，为准确理解生态权的涵义，必须先认清生态和权利各自的内涵。从来源看，生态一词，来源于生态学，“指的是自然界各种生物群落的生存状态以及它们之间和它们与环境之间的相互依存的各种关系”；权利一词是法律常用术语，虽然不同的法学流派对其有不同的界定，但比较通行的理解是：法律关系主体在法律规定的范围内为满足特定的利益而享有为或不为一定行为的可能性。结合生态和权利二者的内涵，借鉴学界的定义，在符合法理要求和生态规律的前提下，可将生态权作如下界定：生态权是法律确认的保证人在与自然的交互过程中享用、开发、保护和改善生态系统，以满足自身生存和发展需要的权利。集体经营性建设用地市场化流转中农民的生态权是农民对农村生态环境保护的需求在农村土地利用活动中的体现，具体是指农民在集体经营性建设用地市场化流转中依法享有的利用、保护和改善农村生态系统，以满足自身生存和发展需要的权利。

2集体经营性建设用地土地用途探索

《土地管理法》第六十三条将集体经营性建设用地的用途限定为工业、商业等经营性用途，对于是否适用于房地产开发领域，目前并没有相关规定进行规制。其中讨论较多的是集体经营性建设用地入市用于房地产开发建设这一问题。有学者认为如果没有法律明确禁止集体经营性建设用地入市用于房地产开发，法无禁止皆自由，那么就不应排斥这一用途，这也是落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权的重要举措。有学者则认为不应将集体经营性建设用地用于房地产开发，应将集体土地和国有土地有所区分，否则会出现规则冲突等问题，不利于集体土地的管理和入市的进一步实施。针对部分试点实践来看，部分地区对集体经营性建设用地入市用途做了探索和实践。如广西地区试点以及北京昌平区都做了允许利用集体经营性建设用地进行商品房开发的尝试，上海试点地区允许进行租赁型住房建设，辽宁鞍山市海城市则规定不得将集体经营性建设用地用于商品房地产开发和其他住宅开发建设。不同地区对于集体经营性建设用地可否用于房地产开发存在不同做法，地区政策相差较大，不容易形成参考经验和统一模式。

3村庄规划统筹集体经营性建设用地路径

3.1入市要素与规划要素联系紧密

根据《土地管理法实施条例》第三十七条“国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用”的规定，集体经营性建设用地应落实落细，需从实际需求、入市全过程着手，明确入市范围、用途、方式、主体和收益分配。村庄规划统筹安排集体经营性建设用地，应摸清家底、找准定位、做好产业规划、明确规划条件、加强土地等要素支撑。一是“家底”决定入市范围与入市方式。“家底”主要包括区域自然资源禀赋和土地利用现状。其中，自然资源禀赋决定生态底线和资源优势，土地利用现状涉及存量建设用地和存量建设用地的盘活。“家底”分析决定了入市范围和入市方式。二是产业优势与目标定位决定了入市需求与入市用途。目标定位与产业规划相辅相成，取决于其所在区域发展定位和产业优势，而产业规划则是实现目标定位的必要途径，基本确定了入市需求和入市用途。三是用地布局的确定与规划条件的提出为集体经营性建设用地入市提供了基础保障，既避免了无序用地，又为入市主体和收益分配提供了有力保障。此外，规划编制离不开公众的参与，尤其是村集体成员的参与，而入市主体正是村集体经济组织，因此应充分征求村集体意见，坚持村民主导地位。

3.2土地使用控制

根据城市规划，土地利用控制包括土地利用特性、土地利用兼容性、土地利用边界、土地利用面积等。自然资源部发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，对城市用地规划、土地利用现状、海域使用分类进行了整合，为建立国土空间规划体系打下基础，更有利于各部门履行职责，解决了机构改革之后办理用地规划，用海审批，确权登记中存在的土地用途分类问题。

3.3立足自身资源禀赋，做好产业规划

农业产业主要来自与整合三种产品相关的产业，包括原始农业生产、乡村休闲道路、电子商务等，而优势产业的培育主要依赖于其资源、产业基础和区位条件，其中农业、环境、历史文化资源等产业基础包括传统农产品的原始加工、特殊技术和手动生产、休闲旅游、农业等地方条件包括区域交通工具的优势，以及农业农户根据产业基础的独特优势，可以将村庄划分为大型农业村庄，其中的生态旅游城市和村庄保护特性依赖于农业、农业、渔业等丰富的农业资源，扩大了工业链，实施了二次加工，扩大了产品生产、流通和消费等功能，并在基本农业和生态旅游的基础上增加了农业生产的附加值，而生态旅游则依赖于优质的生态资源和农村景观，将休闲旅游延伸到第三产业，并提供交通、住宿，村落的食品和其他特殊服务主要包括保护历史文物和保护个人技术利用丰富的历史文化资源发展文化旅游，扩大以专门技术为基础的配套性服务业和支持性服务业，以及手动制造，形成有助于农村工业现代化的完整产业链。

结束语

根据村庄规划对联合建设管理的总体规划进行实证分析，村庄规划要从村民当前的发展特点和意愿出发，找到准确的目标，制定产业发展规划，同时发现土地需求，防范风险，坚持思想边界，确定适宜性，找到准住宅增长点，坚持农民的作用，明确利用土地和空间的数量和位置，然后在实践中商定集体企业的规模、用途、布局和规划，由于发展阶段的限制，发达地区的集体运输总量不足以支持农村复兴的强烈需求，因此，建议在城市一级规划集体运输，整合资源，建立联合力量，为农村复兴和整合一个或多个产业提供土地要素支持。

参考文献

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