党的十八大以来地方党内法规建设概述

党的十八大以来地方党内法规建设概述

宋慧娜

中共盐城市委党校 江苏盐城 224000

摘要：加强党内法规制度建设，是全面从严治党的长远之策、根本之策。中国共产党历来重视党内法规制度建设，始终将地方党内法规作为全面从严治党在地方贯彻落实的重要保障，是中央党内法规向基层下沉的制度依归。探析十八大以来地方党内法规的建设历程，更能折射出全党对党内法规体系建设重视的程度逐步深入，总结地方党内法规建设近十年取得的成就与不足，以期对完善未来制度建设作参考。

关键词：十八大 地方党内法规 党内法规制度体系

十八大以来，尤其是十八届四中全会把“形成完善的党内法规体系”明确为中国特色社会主义法治体系的组成部分，加之十八届六中全会以来，党中央高度重视全面从严治党，强调制度治党、依规治党，推动从严治党向纵深发展，“依规治党”在党的十九大上被写入党章，党内法规研究日益成为“显学”。地方党委既是一个重要的决策和执行机构，又是一个重要的信息汇集、处理和传递层次，处于承上启下的关键位置，因此地方党内法规在党内法规体系中尤为关键。十八大以来党内法规体系建设取得重大进展的同时，地方党内法规研究还处于起步阶段，研究主要集中于地方党内法规的制定主体范围与权限、制定质量、实施效果评估指标体系、党内监督等方面，基于当前地方党内法规存在的问题开展研究，具有很强的实践指向性，因此该选题具有拓宽研究对象的学术意义。地方党委是政治应力承受最强的层级，又具有机构设置的完整性和代表性，因此选取地方党内法规为本文的研究对象，不仅是因为其重要性，也可有效规避政治风险。

一、地方党内法规建设成就

（一）数量上快速增长

    2016年是党内法规历史上的开局之年：第一次审议通过两部党内法规为重点专题研究全面从严治党；第一次专门制定文件对党内法规制度建设进行全面部署；第一次召开党内法规工作会议，总书记会前专门做出重要批示，以此为契机，党内法规制度建设由此步入快速推进阶段。2016年，党中央及中央纪委、中央各部门和省（自治区、直辖市）党委共制定出台434件党内法规……地方党内法规411件。截止2017年底，全党共有党内法规3843部……地方党内法规3412部。2018年，现行有效地方党内法规约3700部，约占法规总量的90%。截止2019年年底，全党现行有效党内法规4930部……地方党内法规4415部。截至2020年年底，全党共有党内法规5178部，其中中央党内法规240部、部委党内法规308部，地方党内法规4630部。上述统计数据直观凸显出地方党内法规总量逐年攀升，地方党委在“因地制宜、建章立制”原则的指导下，结合本土实际加大了制定力度，为中央党内法规在各级地方的“落地生根”培育了土壤。

（二）质量上稳步提升

    首先，对存量减量。2012年6月，中共中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作；2018年11月，中共中央部署开展的第二次集中清理工作也已圆满结束，各地区各有关部门也正在按照中央要求开展本地区本部门制定的党内法规和规范性文件清理工作，一大批不适应、不协调、不衔接、不一致的地方党内法规和规范性文件被废止和宣布失效，法规存量得到优化，内容科学性得到保证。为使清理工作常态化、国家治理体系现代化，中央强调：这次集中清理工作结束后，各地区各有关部门要将即时清理作为制定或者修改党内法规和规范性文件的一个必经环节，健全工作制度和工作程序，在党内法规建设过程中同步维护党内法规制度的协调统一。这就从中央层面保障了地方党内法规清理工作的开展和延续，为不断优化和促进地方党内法规高质转变提供了政策支持。

    其次，对存量增量。经过摸底、审查、被废止和宣布失效等一系列清理工作完成后，为地方党内法规制定规划指明了方向，为缺位的党内法规制定和修订开出清单。伴随中央党内法规的出台，部分地方先后制定印发了配套法规。如2016年7月，中共中央印发《中国共产党问责条例》，旨在规范和强化党的问责工作、加强全面从严治党。随后，湖北等省级党委先后发布问责条例实施办法，北京、天津等市委也随之发布问责条例实施办法、细则或学习贯彻要求，目的在于深入贯彻落实问责制度，推进问责制度化、规范化、常态化，使全面从严治党责任落到实处。地方这种体系化的运作方式体现了其科学的系统化思维和贯彻落实党中央意志的坚定决心，使得党中央出台的党内法规不被束缚在有限的范围内，而是自上而下、四面开花。

    （三）制定主体范围扩容

    党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。自1990年规定的地方党内法规规范的制定主体是省、自治区、直辖市党委之后，2016年12月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中提出要探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。根据《意见》要求，2017年5月，中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州7个副省级城市和省会城市开展为期一年的党内法规制定试点。中央赋权试点，制定主体进行扩容，发挥中央和地方积极性：一方面是为了落实因地制宜、建章立制的客观要求；另一方面是立足本地实际，系统集成试点城市在基层党建和作风建设方面的创新实践成果，以党内法规的形式加以保障，为依规治党做出基层探索，为全国提供可复制能推广的样本。2016年以来，地方党内法规总量的突飞猛增，制定主体扩容也是其一缘由。

     （四）党内法规基础保障逐渐加强

    十八大以来，中共中央相继出台《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》、《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，十八届四中全会首次决定将党内法规体系纳入法治体系，对党内法规的重视达到前所未有的高度。加强党内法规制度建设关键在人，党中央多次强调要“制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍。”作为新中国成立以来关于法治中国建设的专门规划《法治中国建设规划（2020—2025年）》中也对党内法规体系建设部分作了部署：加强党内法规专门工作队伍建设，突出政治标准，加强专业化建设，充实各级党内法规工作机构人员力量。加快补齐党内法规理论研究方面短板，重点建设一批党内法规研究高端智库和研究教育基地，推动形成一批高质量研究成果，引领和聚集一批党内法规研究人才。健全后备人才培养机制，继续推进在部分高校开展党内法规研究方向的研究生教育，加强学科建设，为党内法规事业持续发展提供人才支撑。在党中央高度重视党内法规制度建设精神引领下，全国范围已有27个省区市设立党内法规研究机构或学术团体，现有党内法规研究会、研究中心等82个，除2011年12月成立的清华大学法学院党内法规研究中心外，全部成立于十八大之后，地方法学会、地方党校、地方党委办公厅下设党内法规研究室，部分高校、高校与地方党委共建机构共同构建了地方党内法规实体机构，为地方党内法规的研究提供了组织载体和学理支撑。

二、地方党内法规制度建设的不足

（一）立规质量存在短板

    1.制度供给滞后于实践需求。这就是为什么十九大以来习近平总书记强调要搞好制度“供给侧结构性改革”，以改革创新精神补齐制度短板，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系的原因。

2.地方党内法规形式不规范。就法规名称而言：前文中规范制定主体已经标明，除此之外的任何党组织，均不属于党内法规制定主体，无权制定党内法规，但可以根据规定和中央文件精神制定规范性文件，作为党内法规体系的重要补充。地方党内法规一般以规定、办法、规则、细则为名，采用党委文件或党委办公厅文件的形式予以发布。实践中，在地方较为常见的《方案》《意见》《通知》等，均不属于地方党内法规的范畴，其性质实际上是规范性文件。《德宏州党政机关公务用车管理实施细则》、《漯河市推进领导干部能上能下实施细则（试行）》等的制定主体不具有制定权限，而《中共湖南省委关于贯彻落实<中国共产党党务公开条例(试行)>的实施意见》的制定主体具有制定权限，且该法规隶属于监督保障法规制度，因此部分法规制定主体、制定权限与法规名称对应不规范、不统一。

3.程序性法规相对缺位。党内法规执行力是对其规定事项的落实程度及效能的综合评价。制度制定层面重实体轻程序；实践层面重制定轻执行导致程序性制度供给缺位，且制度的笼统性给实际操作留下了很大的自由裁量空间。如各级地方党委都依据中央党内法规制定了配套办法或细则，但其中不免缺乏具体的操作程序，也缺乏严格的监督机制。如《江西省贯彻〈中国共产党问责条例〉实施办法》在“问责执行”章节中谈到“对党的领导干部作出通报问责决定的，应当明确通报的方式、范围等。通报可以采取党内会议、文件等形式，一般在被问责对象所在党组织范围内进行，视情可以扩大通报范围。”《实施办法》需因事制宜，无法囊括具体情节，因此使用“视情”二字，但具体执行过程中由于缺乏统一标准，会造成各地问责部门程序方式不统一。

4.框架体系内建章立制均衡不一。从统计到的地方党内法规制度的数量和分类上看,地方党委较领导法规和组织法规而言更侧重于制定自身建设和监督保障两方面法规。党的自身建设法规和监督保障法规占据大头，党的自身建设与监督保障是与实践联系最为紧密、涉及面最广、相关领域最多，也是最需精细党内法规予以规范的领域。但十八大以来，不断加强地方党委在地方治理中的话语权与领导权，所以有必要在加强地方党委领导方面制定法规，尤其是程序性法规，对党的领导主体、领导权限、领导方式、领导程序等加以规范，以此适应全面加强党的领导和依法治国的需要，彻底扭转党的领导弱化现状。

（二）地方党规执行成效不佳

制度意识是党员对党内法规制度的知识把握、心理状态、思想观点的总和。当前党内法规执行不佳的原因其一就是有的领导干部以及普通党员对于地方党规的认知模糊。十八大以来，随着党中央对党内法规制度建设的高度重视，地方党委严格贯彻落实中央要求，为推动中央党内法规与地方党内法规落实至“最后一公里”，不断丰富宣传媒介。如出版党内法规专著、开通各省、直辖市纪委监委网站、北大法宝法律数据库等，但不论是线上与线下，党内法规研究只局限于小部分知识分子群体，宣传受众尚未普及。其二是信息公开制度不完善，党的十六届四中全会首次提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作透明度”，党的十七大把党务公开作为一项组织制度载入党章，但实际操作中仍有出入，信息公开制度不完善进而导致党内民主渠道不通畅，监督作用发挥不充分，信息不对称，监督机制不健全。竞争机制引入不够，各个省份没有执行动力等，地方党规执行成效不佳由多种因素造成。

参考文献：

[1]皱庆国.中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究[M].北京:中国社会科学出版社,2015年版.

[2]中国行为法学会、中南大学.中国法治实施报告（2017）[M],北京:人民法院出版社,2018年版.

[3]武汉大学党内法规研究中心.中国共产党党内法规制度建设年度报告（2017）[M],北京:人民出版社,2019年版.

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