新疆兵团连队分类及规划建设管控研究

新疆兵团连队分类及规划建设管控研究

王红坤

新疆兵团勘测设计院集团股份有限公司（新疆乌鲁木齐830063）

摘要：基于新疆兵团的特殊性对兵团连队分类的现状及存在问题进行了分析，从而找出符合兵团特点的四种连队分类类型，提出了划定的基本要求，制订出各类规划建设导引，对兵团各师连队布局规划具有现实的指导意义，从而为实现兵团乡村振兴奠定基础。

关键词：新疆兵团；连队分类；规划建设管控

Abstract: based on the classification of the particularity of xinjiang production and construction corps of company current situation and existing problems are analyzed, so as to find accord with the characteristics of corps of four types of company classification， puts forward the basic requirements of delimit, develop all kinds of planning and construction guidance, It has practical guiding significance to the layout planning of each pision and company of Xinjiang Production and Construction Corps，thus to achieve corps country revitalization lay foundation.

Key words: Xinjiang Corps; Company classification; Planning and construction control

实施乡村振兴战略是党中央做出的重大决策部署，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。同时也是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手，是一项长期的历史性任务。实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划，而要做好村庄规划，首先要做好村庄分类。《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中明确：“各地可结合实际，合理划分村庄类型，探索符合地方实际的规划方法”。基于新疆兵团的特殊性，村庄对应到新疆兵团来说就是连队。做好兵团连队的分类，才能为连队布局打下坚实基础，从而为兵团乡村振兴战略的实施奠定基础。兵团各师虽然按国家、兵团有关要求编制了各师的连队布局规划，但编制的目的难以达到。因此，研究兵团连队分类及规划有着重要的现实意义。

一、兵团连队分类现状及存在问题

兵团城镇化经历了“十一五”、“十二五”城镇化的高速发展阶段，“十三五”期间城镇化进一步发展，城镇化率已达到70%以上，连队人口大幅度减少，连队居住区“空心化”“候鸟化”现象严重。据统计数据，2019年兵团共有连队1851个，连队人口数量481010人，平均每个连队人数仅260人，详见表1。由于连队人口数量锐减，各项基础设施利用效率不高，设施运行维护成本费用增大，使相当一部分连队难以为继。因此，进行连队分类，合理布局连队十分必要。2020年8月根据国家有关要求兵团出台《关于进一步加快兵团连队布局规划工作的通知》（新兵党农领办发[2020]8号），对兵团连队分类做出规定，并要求2020年10月底前完成各师连队布局规划编制。文件要求“统筹考虑连队地位作用、人口变化、区位条件和发展趋势，明确师域连队分类。一是特殊作用类连队。主要为战略地位重要的边境团场连队、少数民族聚居的团场连队和兵地整合发展区域的团场连队。二是整合类连队。指师市国土空间总体规划确定的城镇开发边界外，交通便利、区位优势明显、资源禀赋较好，有利于可持续发展，吸纳周边连队职工群众居住的连队。三是作业点连队。指原连队居住区纳入团场小城镇规划或并入特殊作用类、整合类连队。原连队居住区可改造成生活区和公共设施区，生活区可作为职工群众夏季临时生活场所，满足基本生活需要；公共设施区可建设农资仓储、农机具棚、集中养殖圈舍等生产服务设施，为职工进行农业生产和履行民兵义务提供服务。四是对看不准的连队，可暂不做分类，留出足够的研究时间。”从以上文件看出，兵团连队主要分为三类：特殊作用类连队、整合类连队和作业点连队。各师根据兵团要求按期完成了连队布局规划。但从规划成果来看，主要存在以下问题：

表1 兵团连队基本情况统计表（数据来源于2020年兵团统计年鉴

）

（1）分类概念不清，连队分类认识不统一。连队分类概念不够清晰，存在认识上的偏差较大。有些师认为兵团大多数连队都可归为特殊作用类，因而特殊作用类连队数量较大；而有些师认为整合类连队很重要，因而归入整合类连队数量较多；有的师把并入城镇和其它连队的连队归为整合类，有的师把并入城市（镇）的连队归为整合类；所有被撤并的连队都规划成了作业点连队，甚至有的师把并入城市（镇）的连队都归为作业点连队。由于对分类概念认识不清，各师分类认识不统一，造成连队分类比较混乱。

（2）各类内部之间差距很大，难以统一建设管控措施。如整合类连队，有的规模很大，有的规模很小，很多“空心化”及职工“候鸟化”的现象的连队也列入其中，连队之间差别很大；特殊作用类连队差异性更大，特别是边境团场连队许多都存在“空心化”及职工“候鸟化”的现象，有些连队基本变成了畜牧养殖区，有些连队变成了庭院经济发展区，基本失去了居住功能。因而虽然进行了分类，但各类内部之间连队仍然千差万别，根本无法统一建设管控措施，无法指导后续建设。

（3）城郊型连队和文化旅游型的连队难以归类。兵团城郊型连队数量众多，“十一五”、期间兵团城镇化建设大力发展期间曾把团部城镇周边5km范围内的连队并入城镇，后来又扩大到10km范围内的连队并入城镇，因而这类城郊型连队发展到现阶段，大多连队人口基本在城镇有住房，连队空心化严重，大多成为发展畜牧养殖和庭院种植业的基地，脏乱差问题较严重。本次分类忽略了该类连队，因而在分类上比较混乱，有的列入特殊作用类连队，有些列入到整合类连队，还有些变成作业点连队。另一类是具有文化和旅游资源，或者具有较好的旅游发展条件的连队，师、团、连三级都有把这些连队主导旅游发展的强烈愿望，但这类连队在分类中也被忽略了。只能归入特殊作用类连队或整合类连队，无法指导后续规划建设。

总体来看，各师连队分类规划虽然已经完成，但似乎只解决了连队今后是仍作为居民点还是作为作业点的问题，特殊作用类和整合类之间在今后规划建设上的区别在认识上仍存在较大差异，在各级国土空间规划的编制中对分类的连队在用地管控上仍难以操作，仍难解决各师连队“空心化”及职工“候鸟化”的现象，连队数量多、规模小而分散的布局与当前推进乡村振兴战略和履行维稳戍边职责命令不相适应的矛盾仍难解决。

二、连队分类研究

1.连队分类的目的和作用

实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划。村庄规划有利于通过科学设计和合理布局，优化乡村生产生活生态空间；有利于引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡整合发展。而优化乡村生活空间，首先就要做好连队分类。根据其对连队分类的要求可以看出，连队分类研究对象是连队居住区，与连域范围无关。连队集聚提升、保留、撤并等都是针对的连队居住区，跟连队行政建制无关。根据国家对村庄分类的类型来看，其命名基本体现了其今后的管控发展方向。如集聚提升类村庄、城郊整合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄。因此，可以看出，连队分类的目的和作用是为了连队（居住区）的土地利用发展方向和土地利用管控服务的，能够体现连队（居住区）今后的发展方向。

2.兵团连队分类的再认识

兵团连队基本是从事农业生产活动，包括种植业、林果业和少量畜牧业。其连队居住区的布局主要借鉴前苏联国营农场模式，考虑为农业生产服务而设置为5km生产服务半径，步行约1h时间。随着农业机械化水平的提高和交通条件及生活水平的提高，在“十一五”、“十二五”期间兵团已提出团部城镇10km范围内的连队居住区宜并入团部城镇的要求。现如今，交通条件进一步完善，已实现了“村村通”交通工程。另一方面团场职工基本实现了大部分在团部城镇有住房（少数民族占比较多的团场除外），相当一部分有小汽车，电动车、摩托车占用率更高。大量兵团职工虽然在户籍上属于非农业人口，但从事的主业为农业生产，且呈现“候鸟式”居住特征—每年生产季节（一般为夏季）居住在连队，农闲季节（一般为冬季）居住在团部集镇。农业生产服务半径已基本达到20km以上，大量的连队居住区已没有存在的必要。

由于兵团各连队基本职能完全相同，因而同质化现象严重。各连队之间基本不存在常住人口的转移，连队的转移基本是转移到团场城镇，可以享受到较好的教育、医疗、养老资源。针对兵团连队居住区的特点，同时借鉴国家连队分类的经验，考虑兵团连队居住区的实际生活生产情况，合理进行分类。首先在分类的类别上，对现状的连队居住区的居住现状，结合今后的发展方向可分为四类：整合类、保留提升类、特色保护类、搬迁撤并类四类。生产作业点严格意义上不属于居住区范畴，应属于农业生产附属设施，因此不应列入连队分类范畴。连队居住区体系分为三类：整合类、保留提升类、特色保护类。其次在分类概念上，在定义和划定上作如下界定：整合类：现有常住人口规模较大或位置相对重要，能够在区域范围内为周围其他连队提供生产、生活服务，公共设施和基础设施较为完善的连队居住区。保留提升类：现有常住人口规模相对较小，主要为本连队职工提供居住和从事各种生产活动的连队居住区。特色保护类：是指在旅游活动、自然风光、文化传统、历史风貌等方面具有特色的连队。另外还包括一些地理位置优越、交通便利，能够依托旅游景区、景点和旅游线路发展旅游产业的连队居住区。搬迁撤并类：现状人口流失严重，已基本失去居住功能的连队居住区。这样，将逐步形成以团部小城镇为主要载体，以整合类和特色保护类连队居住区为支点，保留提升类连队居住区为补充的连队布局规划格局。

3.各分类连队居住区的划定

（1）整合类。基本对应中心连队居住区。其主要考虑因素有:①具有较大规模的常住人口；②不但为本连队生产、生活服务，还能够为周围其他连队提供生产、生活服务；③具有较优的非农产业发展条件。三师、十四师相对来说少数民族团场较多，还应尽量照顾到少数民族连队的划入。四师、五师、九师、十师相对来说边境团场占比较大，部分连队虽不满足前两条，但应考虑到其作为边境连队维稳戍边的重要性及其较优的非农产业发展条件，也可以划入整合类连队。整合类连队可以是少数民族连队，可以是边境连队，也可以是特色保护类连队。其多种特点迭加的整合类连队更应作为优先发展建设的重点。根据兵团连队现状，建议连队具有较大规模的常住人口规模在500人以上。

（2）保留提升类。基本对应基层连队居住区。其主要考虑因素为①具有一定数量的常住人口；②为本连队生产、生活服务。对一师、二师、六师、七师、八师保留提升类连队应严格控制其数量，避免为团场带来较大的经济负担。对于三师、十四师相对来说少数民族团场较多，尽量照顾到少数民族生产、生活特点，适宜把少数民族聚居的常住人口较少的连队划入。四师、五师、九师、十师相对来说边境团场占比较大，在边境团场的边境连队，尤其是边境一线连队，虽然有很多连队常住人口已经很少，但考虑到兵团维稳戍边的特殊使命，还必须予以保留。另外少量位于兵地交界地区，兵地融合型的连队也应予以保留。因此，可以说，保留提升类连队基本是为边境连队、少数民族连队和兵地整合型连队特别划定的。这类连队由于人口规模较小，可能会造成其基础设施运营成本难以维继的局面，需要特殊政策或资金支持。

（3）特色保护类。这类连队的划定主要考虑其旅游发展的前景，其与前两类连队是兼容的。如果特色保护类连队符合整合类连队划定条件，应优先划为整合类连队。如果特色保护类连队符合保留提升类连队，应优先划为特色保护类连队。

（4）搬迁撤并类。这类连队已基本无常住人口，失去居住功能的连队居住区。这类连队对种植业为主的六师、七师、八师来说数量相对较多，划定较为容易。因为种植业多以棉花为主，田间管理相对简单，劳动强度较小，从事养殖的职工人数很少，因此农忙时节居住在连队的人数也非常有限。值得注意的是部分牧业定居连队人畜混居，而且畜牧养殖规模较大，这类连队应划入搬迁撤并类，作为养殖区对待，不再作为连队居住区。如再作为连队居住区，人居环境很难改善，也不符合卫生防护有关要求。另一类连队居住区是部分离团部城镇附近较近的连队居住区，已基本成了居民的蔬菜地、养畜圈（规模较小），已失去了居住的功能，这类连队居住区应划入搬迁撤并类。

三、连队规划建设导引

针对连队居住区分类，应采取发展整合类、特色保护类，限制保留提升类，禁止搬迁撤并类的发展方针，形成目标明确、健康有序的连队发展格局。

1.整合类

在节约集约用地的前提下，为满足连队职工居住和产业发展可适当增量建设用地规模。主要规划建设导引：1）新增建设用地以内部挖潜为主，适当增加建设用地规模。2）引导公共服务设施、市政基础设施和人居环境改善项目优先向整合类、特色保护类村庄配套。3）建设用地应优先满足职工住宅需要。4）可作为乡村振兴农村产业发展基地。可布局利用农村本地资源、规模较小的直接服务种植养殖业的农产品加工、农产品分拣、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业（备注：具有一定规模的农产品加工要向城镇开发边界内集聚）。5）开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业整合发展和乡村振兴。6）严格控制人均建设用地标准。7）在城镇周边的整合类连队，要加强与城镇发展的统筹规划与功能配套。

2.特色保护类

在节约集约用地的前提下，为满足连队特色保护和旅游发展可适当增量建设用地规模。主要规划建设导引：1）新增建设用地以内部挖潜为主，适当增加建设用地规模。2）引导公共服务设施、市政基础设施和人居环境改善项目优先向整合类、特色保护类村庄配套。3）可作为兵团历史文化的展示窗口，优先发展休闲观光旅游的基地。可布局农村休闲观光旅游（商业用地）、电子商务（物流仓储用地）等用地，促进连队一二三产业融合发展。4）考虑休闲观光旅游资源分布的特点，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制。5）要注重历史文化资源的保护与开发。6）特色产业发展用地依申请批建，可不计入连队人均建设用地指标。7）在城镇周边的特色保护类连队，要加强与城镇发展的统筹规划与功能配套。

3.保留提升类

在节约集约用地的前提下，限制建设用地总规模。主要规划建设导引：1）建设用地以内部挖潜为主，可根据需要缩减建设用地规模，不再扩大建设用地规模。2）对原有住宅进行整治，不再新增职工住宅。3）完善和提升公共服务和市政基础设施建设水平，改善人居环境，提升人口集聚能力和守边固边能力。4）主要功能满足居住和为农业生产服务基本需求，不安排产业发展用地。5）在城镇周边的保留提升类连队，要加强与城镇发展的统筹规划与功能配套。

4.搬迁撤并类

其规划建设导引为：1）引导住户向城镇有序流动，建设用地逐步回收。2）可利用现有设施进行临时生活和生产活动，原则上不再新建建设项目。3）搬迁撤并后的连队居住区是否作为作业点还需根据生产特点和需求确定。根据现状兵团农业生产特点没有必要全部搬迁撤并类连队都作为作业点，尤其是已纳入城市、城镇开发边界内搬迁撤并类连队更不能变为作业点，应纳入城市（镇）统一规划。

四、结论

本文通过分析兵团连队生产生活现状及特点，结合兵团的历史使命，提出了发展整合类、特色保护类，限制保留提升类，禁止搬迁撤并类的发展方针，进行了连队分类及规划建设导引，从宏观层面指导连队发展和空间布局，统筹考虑连队布局要适应新时代兵团维稳戍边的特殊使命和农业生产生活特点和要求，提出连队二三产业的发展依托整合类、特色保护类连队居住区，其中整合类以二产（主要为直接服务种植养殖业的农产品加工、物流等产业）为主，特色保护类以三产（主要为农村休闲观光旅游）为主。引导公共服务设施、市政基础设施和人居环境改善项目优先向整合类、特色保护类村庄配套；完善和提升公共服务和市政基础设施建设水平，改善人居环境，提升人口集聚能力和守边固边能力。其结论为指导各师连队分类和布局提供参考，为实现兵团乡村振兴提供有效的基础支撑。

参考文献：

[1]兵团党委、兵团《新疆生产建设兵团乡村振兴战略规划（2018—2022年）》.

[2]《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》.

[3]《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》.

[4]《自然资源部，国家发展改革委，家业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》.

[5]《2020年兵团统计年鉴》.

【作者简介】王红坤（1969.09-），男，汉族，新疆乌鲁木齐市人，本科学历，新疆兵团勘测设计院集团股份有限公司高级工程师，主要研究方向：国土空间规划。