盐城市财政支出结构优化研究

盐城市财政支出结构优化研究

顾思敏

（西北工业大学公共政策与管理学院，西安710000）

摘  要：财政支出结构优化是财政体制改革的重要环节。作为地方政府配置资源的手段，地方财政支出结构与地方经济增长、社会公平密切相关。基于2012-2019年盐城市地方财政数据，本文研究发现，盐城市财政自给率偏低，财政支出的相对规模不合理；财政支出稳定性较差；一般公共预算支出内部结构不合理。针对上述问题提出建议：一是合理规划一般公共预算支出总量，控制财政支出处于合理规模；二是适度减少政府性基金支出，增加一般公共预算支出；三是合理分配各项支出，加强财政支出绩效管理。

关键词：地方财政；财政支出；结构优化

1.引言

十四五规划纲要中明确提出要加快建立现代财政制度，加强财政资源统筹，推进财政支出标准化。财政支出结构能够对经济增长和社会公平产生显著影响（孙文祥和张志超，2004）[1]，优化财政结构是当前深化财政体制改革的重要一环。

已有研究注意到了我国地方财政支出重生产、轻民生的结构特点。关于造成这种现状的原因，学者们也基本达成了共识。一是财政分权（傅勇和张晏，2007；王文剑，2007；张宇，2013；）[2,3,4]。二是以GDP增长为主要指标的政治晋升考核机制（尹恒和朱虹，2012）[5]。这些研究为本研究的展开提供了启示。对于已有研究的结论在现如今是否成立仍然存在几点疑问。一是随着财政体制不断完善，地方财政结构问题是否得到了改善。二是随着地方政府考核不仅局限于经济发展，更多非经济性的因素纳入考核体系，地方政府是否会为了满足考核要求而不合理地增加民生投入即存在矫枉过正的现象，这些都有待进一步的研究。

2020年，盐城市地区生产总值5953.4亿元，仅占江苏全省的5.8%。作为省内相对落后的苏北地区城市代表，加快经济发展仍然是未来发展的一项重要任务。据统计，盐城市的财政支出一直保持着较快的增速，2008至2018年10年间年均增长18.6%。如何权衡好经济发展与民生保障，将蛋糕做大的同时合理分配是盐城市未来发展的一个重要议题。

2.地方政府财政支出结构的理论分析

2.1财政支出定义

无论是中央政府还是地方政府，凡涉及财政支出的相关实践都必须建立在财政支出理论之上。财政支出是政府为履行自身职能、满足社会需求而向民众提供公共服务与公共产品所支付的一切资金费用[6]。财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三大职能（马斯格雷夫，1969）[7]。

2.2财政支出结构以及优化

结构一般被认为是一种比例关系即各部分占总体的比例，所以财政支出结构也常常被认为是各类财政支出占财政总支出的比值。但显然这种解释忽视了整体与部分的统一。若没有财政支出总体规模的增加，增加某一部分的支出便只能以牺牲其他支出为前提。一味地增加某一部分的支出会影响整体的平衡。因此，财政支出结构的优化不仅包括支出各项的比例调整，还应该包括财政支出总体规模的调整。

在不同发展阶段，社会经济对政府职能的需求不同，财政支出结构也不同（马斯格雷夫，1969；罗斯托，1971）[7,8]。一方面，财政支出总量不能随意扩张，必须与本地区的经济发展水平、财政收入水平相匹配。一般来说，经济越是发达，财政收入越高，财政支出则相应越多。另一方面，财政支出的结构也不能随意更改，必须与本地区的公共需求相吻合。经济发展使得公益性支出增加（瓦格纳，1958）[9]，因此，往往经济发达地区财政支出中民生性支出所占比重越高，而经济欠发达地区往往会为了促进经济增长而忽视民生方面的投入。因而地方政府必须因地制宜，根据本地区的实际情况合理规划。

2.3财政支出分类

地方财政支出的分类标准主要还是根据研究者自身的研究需求决定。一种普遍的分类是将财政支出分为生产性支出和非生产性支出（Devarajan等，1996）[10]，得到了学界较多的沿用。也有学者按照生产性支出、服务性支出和消费性支出进行分类（胡永刚和郭新强，2012）[11]。

不同财政支出项目能够实现不同的职能，故也有研究按照职能进行分类。如教育、文化体育与传媒、医疗卫生支出虽然既能推动经济增长，也能促进社会公平，具有多重职能。但上述支出对于经济增长的推动具有间接性和滞后性，对于社会公平的促进作用更加显著。因此，这类支出则须划分到与社会公平相关的支出中去。

3.盐城市财政支出结构现状

3.1数据来源与分类

本文的数据主要来源于盐城市财政局官网、《盐城市统计年鉴》和《江苏省统计年鉴》。在研究财政支出时，为了便于研究，仅计算一般公共预算支出与政府性基金支出之和。

结合财政部发布的《2020年政府收支分类科目》，本文选取一般公共预算支出项下的一般公共服务等12项支出作为研究对象。借鉴刘宁（2019）[12]的分类方法，并将公益性支出与保障性支出合并为民生性支出。具体划分见表一。

表一盐城市财政支出结构分类

3.2盐城市财政支出总体规模

2013年至2019年，盐城市财政收入变化的总体趋势不稳定，财政支出总体规模逐年提升，但财政自给率财从2014年逐年下降。

表二盐城市财政收支情况

2013年至2019年，GDP与财政支出绝对规模同步增长。但财政支出的变化速率不稳定，对于GDP变动的敏感性忽高忽低。用财政支出与GDP的比值表示的财政支出相对规模也处于波动状态，基本保持在20%以上。

表三盐城市财政支出总体情况

3.3盐城市一般公共预算支出结构分析

3.3.1盐城市一般公共预算支出总体规模

本节以江苏省其他12个地级市作为参照，并按照GDP排序，通过对比分析盐城市一般公共预算支出总体规模是否合理。盐城一般公共预算支出相对规模排名第二，支出相对过高。

表四2019年江苏省各地级市一般公共预算支出情况

3.3.2盐城市一般公共预算支出内部结构现状

在一般公共预算支出中，民生性支出逐年上涨，2019年接近60%；经济性支出占比先增加后减小，并保持在20%左右；行政管理支出占比较小且较为稳定。

图1盐城市一般公共预算支出分类支出占比

从支出的绝对量看，盐城市民生性支出排名第六，高于GDP排名；经济性支出排名第三；行政管理费用支出排名第五。从相对支出来看，盐城市民生性支出占比全省第十一位；经济性支出占比跃居第二位；行政管理费用支出占比排名第七。

图22019年江苏省各地级市一般公共预算分类支出对比

4.盐城市财政支出结构存在的问题

盐城市财政支出结构主要有以下问题：一是财政自给率偏低，财政支出相对规模不合理。一般公共预算收入不足以支持一般公共预算支出，当地财政面临着一定压力。二是财政支出增长稳定性较差。三是一般公共预算支出内部结构不合理，民生支出少，经济支出多，且较多的经济支出带来的效益不显著。

5.政策建议

一是合理规划一般公共预算支出总量，控制财政支出处于合理规模，更好助力经济增长、促进社会公平。二是要改善各部分支出比例。适度减少政府性基金支出，合理增加一般公共预算支出。三是充分认识当地实际情况，合理分配各项支出。盐城一直以来人口流失严重。除经济发展原因外，民生方面也缺乏吸引力。在控制支出总体规模适度前提下，适当增加民生支出，有利于缓解人口流失，但切忌超出经济发展水平的民生投入。此外，还应加强对财政支出的绩效管理，充分发挥各项支出的效能。

参考文献

[1]孙文祥,张志超.财政支出结构对经济增长与社会公平的影响[J].上海财经大学学报,2004, 6(006):3-9.

[2]傅勇,张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,000(003):4-12,22.

[3]王文剑,仉建涛,覃成林.财政分权、地方政府竞争与FDI的增长效应[J].管理世界, 2007, 000(003):13-22.

[4]张宇.财政分权与政府财政支出结构偏异——中国政府为何偏好生产性支出[J]. 南开经济研究,2013(03):35-50.

[5]尹恒,朱虹.县级财政生产性支出偏向研究[J].Social Sciences in China,2012(1):88-101.

[6]高培勇.公共经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2012:73.

[7]理查德.A.马斯格雷夫.财政理论与实践(第5版)[M].中国财政经济出版社, 2003.

[8]罗斯托. 经济增长的阶段[M].中国社会科学出版社,2001.

[9] Wagner A . Three Extracts on Public Finance[J]. Palgrave Macmillan UK, 1958.

[10] Devarajan S,Swaroop V ,Zou H F.The composition of public expenditure and economic growth[J]. CEMA Working Papers, 1996, 37(2):313-344.

[11]Guo Xinqiang,郭新强,Hu Yonggang,等.中国财政支出与财政支出结构偏向的就业效应[J].经济研究,2012.

[12]刘宁.公共财政视角下的中国地方财政支出结构及其优化研究[D].辽宁大学,2009.