政府对闲置土地收回的合法性认定分析

政府对闲置土地收回的合法性认定分析

刘鹏 李淑钦 徐开飞

乌鲁木齐市自然资源信息中心    新疆乌鲁木齐市830000

摘要：闲置土地是一个具有确定含义的法律概念。我国目前面临着大量国有建设用地闲置、农村宅基地的闲置、城郊旧居改造中的土地闲置、“城中村”改造中的土地闲置、和政府土地储备中的土地闲置等五大问题。要全面正确地理解闲置土地处置的新规定，在处置实践中规范闲置土地的处置举措。为保护权利人的权益而完善闲置土地处置程序，为遏制恶意囤积土地设立闲置土地处置要件，为合理开发利用土地并规范闲置土地收回方式。要在平稳推进中提升闲置土地的处置效能，积极探索闲置土地处置的有效途径，严格规范闲置土地的行政处罚行为，依法提高闲置土地处置的法律地位。

关键词：闲置；土地；收回

近年来，关于我国闲置土地处置的问题越来越受到人们的重视，这给自然资源管理部门提出了更高的要求。闲置土地问题的形成，一方面使得我国土地利用效率明显降低，不利于自然资源管理工作的正常开展；另一方面闲置土地的产生也使得我国社会经济发展水平相对缓慢，不利用社会经济的进一步提升。尽管我国出台了一系列关于处置闲置土地的有关政策，但是由于处置力度不到位，导致土地闲置问题依旧存在。当前我国正处于工业化和城市化加速推进的过程中, 社会发展离不开建设, 而我国的土地利用却呈现日益紧张甚至供求失衡的状况, 而究其原因并不只是土地供应量的问题, 土地闲置造成的供求不平衡也是重要原因。

一、土地闲置内涵及认定

1999年 4月 28日国土资源部在《闲置土地处置办法》明确指出：闲置土地, 是指土地使用者依法取得土地使用权后, 未经原批准用地的人民政府同意, 超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期, 自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满 1年未动工开发建设的 ;②已动工开发建设, 但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足 1/3, 或者已投资额占总投资额不足25%, 且未经批准中止开发建设连续满1年的 ;③法律、 行政法规规定的其他情形。这个定义主要针对城市建设用地, 而在农村, 闲置地即经常说到的撂荒地。假若某块农田已抛荒半年以上, 则可认定为闲置地。

二、土地闲置的现状与危害

1、土地闲置的现状。根据 2009年国土资源部召开的关于闲置土地新闻通气会的数据, 目前全国闲置的房地产用地仍有约 1万 hm2, 其中, 因规划调整和司法查封造成的闲置约占 55%。而根据近 5 a来房地产用地供应的统计数据, 全国房地产开发用地的年平均出让规模 为6.7万 hm2。如果 1万 hm2 闲置土地陆续开工, 按照容积率为 1计算, 就是 1亿 m2。而这个数据仅是城市建设用地的范围, 没有考虑农村闲置土地。

2、土地闲置的危害。土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源, 同时也加剧了人地矛盾。我国的土地紧张, 主要是沿海地区以及大中城市, 根据新闻报道屡屡出现新的地王。政府根据统计发现, 其实每年国家供应的土地指标都是足够的, 而国民仍然感觉到土地紧张的压力, 原因主要方面 :①土地利用效率低下 ;②土地闲置情况的存在。 在城市, 土地闲置主要是由于开发商获得开发权由于自身利益的考虑 (包括地价增值、资金流转考虑等 )造成土地闲置或政府规划不当造成。在农村, 由于城市化进程, 农民纷纷进城务工, 造成大量空心村, 耕地被撂荒闲置, 并导致耕地保护和城镇城市化的矛盾。希望可以通过向周围村庄扩展解决土地利用紧张的问题, 提高城市生活水平和竞争力, 而国家对耕地保护有严格的政策, 如果能够将农村的闲置土地整合处理, 将会对城市扩展有很大帮助。

三、闲置土地收回的方式

为合理开发利用土地规范闲置土地收回，在土地使用权不动产登记方面，国家立法机关和有关权力机关，必须从顶层制度设计上，加强对农村宅基地、集体建设用地严格把关; 各级地方政府要抓好农村集体土地不动产统一勘测、编目、造册、登记以及确权、登记、颁证工作。在依法收回闲置土地的过程中，切忌重犯机械地采取“一刀切”的做法，既要体现政府对造成土地资源闲置浪费责任人的严厉处罚，又要兼顾闲置土地再利用的效率及行政相对人的切身利益。概括地说就是要做好如下工作:

1、加强政府相关部门之间的协同合作，减少造成土地闲置的政府因素。闲置土地的形成往往涉及多个政府部门，如规划修改调整、地质地貌不明、土地他项权利不清、水电路不通、拆迁不完全等原因，都会造成征地拆迁难度大，迟迟无法达到交付要求，无法及时供地，形成闲置土地；工业项目的立项审批、规划许可、环境影响评价等程序，所需时间长，增加了土地闲置的可能性。因此，需要加强发改、国土资源、经信、规划、建设、财政、商务、监察、环保、交通等多个部门之间的信息共享与协调合作，降低政府因素对造成土地闲置的影响。

2、协议收回闲置土地。凡属土地使用权拥有者主动交还“闲置土地”地块的，抑或在接到土地执法机构下达的“收回土地通知书”后，能够主动配合土地执法机构交还“闲置土地”地块的，宜采取“有偿回收”的方式予以处置。凡属于对闲置土地采取“有偿回收”方式，但又无法及时给付经济补偿的，应当由行政机关确定该地块的债权，在该地块由新的土地使用权人接手使用后，再从其获得的经济收益中补偿原土地占有者; 该闲置地块原来的使用权占有者，应当自签订该地块“回收协议”起，至新的土地使用权人获得土地之日止，及时向原用单位赔偿相应的经济损失。

3、无偿回收闲置土地。凡属不符合上述所列情况的闲置土地，均应由当地政府行政执行机关予以“无偿收回”。在地方政府自行组织的土地检查抑或接到他人的举报线索后，应当及时由懂行的专业人员进行实地调查、勘验和取证，并留存经过核实的该地块被闲置的证据。由政府行政执行机关下达的“闲置土地告知书”，凡相对人持有异议或需要听证的，政府行政机关应当满足要求举办听证会，充分听取各方当事人的意见。当地政府行政机关在听证会听取各方意见后，确实属于法律规定应当予以无偿收回的，应当制作“无偿收回土地的决定”报批准用地政府机关审批。

4、厘定闲置土地的补偿标准。合理合法的闲置土地的补偿标准，应当兼具强制性和灵活性两个方面，既要体现国家对闲置土地采取零容忍态度的强制执行力，又要兼顾原用地人的切身利益，为闲置土地重新开发利用做好前期的准备工作。收回闲置土地的方式不同，其补偿标准、期限也应当有所区别，以鼓励闲置土地使用权人主动退还土地的积极性。如某省出台《土地闲置费征收管理暂行办法》，明确征收“土地闲置费”是一个特定概念，它是指依法取得了国有建设用地使用权的单位和个人，未能按照预定的动工日期开工建设，抑或动工建设满 1 年未满 2 年造成土地闲置的，必须按照土地总价款 20% 的标准征收土地闲置。

综上所述，闲置土地处置是我国土地管理工作中重要的一项内容，一旦处置不到位，不仅会降低我国土地资源利用率，而且还会影响我国社会经济的进一步提升。闲置土地的形成原因较为复杂、危害较为严重，加强对其的处置力度十分关键。因此，相关土地管理部门和人员必须对闲置土地处置工作加以重视，根据具体的情况，分析其形成的原因，制定相关的调查认定细则，对其实施有效的处理，提高土地资源利用率。另外，政府部门也应当对闲置土地问题给予重视，不断完善关于闲置土地处置的有关法律法规，降低闲置土地的形成概率，加快土地管理工作的顺利开展。                

参考文献：参考文献 :

[1] 刘高见, 段建南,李志雄.关于闲置土地处置若干问题的研究[J].国土资源通讯,2021（08）:25-27.

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[3] 谭永忠,姜舒寒,吴次芳.对我国闲置土地若干问题的研究与思考[J].中国土地,2020（02）:4.