铁路建设工程施工分包现状及问题分析

铁路建设工程施工分包现状及问题分析

涂冬冰

中铁隧道集团三处有限公司广东深圳

摘要：近年来，尽管铁路工程建设市场在不断完善和加强，但在铁路工程建设市场中仍存在大量不规范行为。各方建设主体方在规范行为的同时，更需要政府主管部门制定相关政策明确界定铁路建设工程施工分包范围。

关键词：铁路工程、施工分包、市场监管、措施建议

1施工分包现状

1.1施工分包模式及特点

1.施工分包模式

与其他建设工程类似，铁路建设工程普遍采用以劳务分包为主，专业分包为辅，两者相结合的分包方式。

（1）专业分包。专业分包是指经建设单位同意，施工总承包单位将其所承包工程中的部分专业工程发包给具有相应资质和能力的施工分包单位完成的活动。目前，由于相关法规及政策未能明确界定铁路建设工程专业分包范围，因此，在不同铁路建设工程中每一施工总承包单位的专业分包内容不尽相同。

（2）劳务分包。劳务分包是指施工总承包单位或专业分包单位将其承揽工程中的劳务作业发包给具有相应资质的劳务分包单位完成的活动。目前，铁路建设工程的劳务作业劳务分包可分为三种，即：清包工；劳务队伍带二三项料及小型机具；劳务队伍带通用机械、二三项料及小型机具。

1）清包工。清包工也称包清工，是指劳务分包单位计取的劳务分包费是单纯的人工费，不含任何材料费、施工机具费。

2）劳务队伍带二三项料及小型机具。这种分包方式是指劳务分包单位计取的劳务分包费中除人工费外，还包含二三项料及小型机具费。

3）劳务队伍带通用机械、二三项料及小型机具。这种分包方式是指劳务分包单位计取的劳务分包费中除人工费外，还包含机械设备费、二三项料及小型机具费。

2.施工分包特点

铁路建设工程具有工程量巨大、专业工程多、投资规模大、建设周期长等特点，专业分包所占比例不大，主要为劳务分包。其中，劳务分包中清包工所占比例很小，主要是采用劳务队伍带二三项料及小型机具或劳务队伍带通用机械、二三项料及小型机具的劳务分包方式。

2施工分包存在的问题及其后果

2.1施工分包存在的主要问题

当前，我国铁路建设工程施工分包活动中存在的主要问题体现在分包范围、分包单位资格及劳务队伍素质等方面。此外，集团公司（母公司）承揽工程后交由子公司实施的情形也较为普遍。

1.专业分包范围缺乏明确界定，劳务分包范围有待调整

首先，相关法规政策尚未明确界定铁路建设工程专业分包范围，不仅使建设单位和施工总承包单位难以把握合法合规的专业工程分包范围，政府执法监督部门也难以掌握执法检查的红线。

其次，劳务分包单位自带通用机械设备的普遍现象也未能在相关政策中给予有效支持。《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》住建部建市规（2019）1号文规定：“劳务分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款、周转材料款和大中型施工机械设备费用的，属于违法分包。”铁路建设工程分包活动中，主要建筑材料和周转材料通常由施工总承包单位提供，以保证工程质量。但是对于机械设备，多数施工总承包单位或专业分包单位倾向于劳务分包单位自带通用机械设备，而不愿采用租赁第三方机械设备。

与劳务分包单位自带通用机械设备相比，施工总承包单位或专业分包单位租赁第三方机械设备存在如下问题：

（1）协调管理工作量大、效率低。现代信息论观点表明：信息链条越长，信息损失与耗散越多、信息失真的可能性就越大。租赁第三方机械设备的信息链具有多向性、复杂性和冗繁性，会增加协调管理工作量，降低沟通效率。

（2）施工成本增加。由于信息传递路径长，沟通管理将会耗费更多精力，管理成本显著增加。当机械设备发生故障时，租赁公司维修时间难以控制，会造成劳务分包队伍窝工，增加施工成本；此外，机械设备使用过程中的燃油、电力消耗成本也难以控制。

（3）施工质量责任主体难以认定。铁路建设工程中的多数分部分项工程施工通常需要劳务队伍与机械设备联合作业才能完成，若采用第三方租赁机械设备进行施工，当出现施工质量问题时，到底是由于劳务分包单位人员操作原因所致还是因机械设备原因所致，责任主体将难以认定。

2.施工劳务单位资格有待明确，劳务队伍素质需要提高

（1）施工劳务单位资格有待明确。

住房和城乡建设部2017年11月发布的《关于培育新时期建筑产业工人队伍的指导意见（征求意见稿）》中提出，要深化劳务用工制度改革，构建新型建筑用工体系。逐步建立施工承包企业自有建筑工人为骨干，专业作业企业自有建筑工人为主体的多元化用工方式。将取消建筑施工劳务资质审批，设立专业作业企业资质，实行告知备案制。

在建筑业企业资质管理新模式及新型建筑用工体系下，需要研究和完善施工劳务单位准入制度，确保施工劳务单位有丰富的工程施工经验和较强的劳务作业能力适应铁路工程建设需求。

（2）劳务工人来源不稳定，整体素质需要提高。“成也劳务，败也劳务”。劳务工人的素质直接影响着铁路建设工程质量和安全。而今，中国经济步入中高速发展的新常态，随着人口红利的逐渐消失，“老龄化”、“用工荒”、“人工价格过快增长”、“技能工人缺乏”等问题日益凸显。

3.母公司承揽后交子公司实施，是否属于转包尚需认定

在铁路建设工程实施中，由集团公司（母公司）通过投标承揽到工程项目后，交由其子公司负责实施的情形十分普遍，这种情形在其他工程建设领域也屡见不鲜。目前，这种行为是否应认定为转包存在一些争议。为此，全国人大常委会法制工作委员会于2017年9月回函住房和城乡建设部，在《对建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包以及行政处罚两年追溯期认定法律适用问题的意见》（法工办发[2017]223号）中指出，《建筑法》第二十八条、《合同法》第二百七十二条及《招标投标法》第四十八条等对建设工程转包的规定是明确的，“建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包”这一问题属于法律执行问题，应当根据实际情况依法认定、处理。

但是，住建部建市规（2019）1号文《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》明确指出“承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的”为违法分包。

目前，铁路工程建设市场中的建设单位主要青睐于具有更高资质等级和信誉、更多履约业绩和更强资金实力的集团公司（母公司）。而我国建筑企业集团公司（母公司）的主要职责是方向性、战略性决策，没有工程施工管理及作业层，承揽的工程项目需要子公司去实施。因此，今后一段时期母公司承接工程后交由子公司实施的情形还会存在，迫切需要制定相关政策规范此类行为，避免发生工程转包或违法分包现象。

2.2施工分包现存问题产生的条件及后果分析

铁路建设工程施工分包主要问题及其产生条件及后果如图所示。

铁路建设工程施工分包主要问题及其产生条件及后果

3建议与措施

首先，需尽快制定和实施铁路建设工程施工分包管理相关政策，界定专业分包范围及劳务分包单位可提供的机械设备和建筑材料；同时对施工劳务单位资格及母公司承揽工程后交由子公司实施的合法情形给予界定。其次，需要落实铁路建设工程施工主体（包括施工总承包单位及分包单位）责任，健全市场主体管理体系。而对于劳务队伍整体素质不高等建筑业普遍存在的问题，则需要从国家层面通过完善相关制度予以改进。

铁路工程建设市场监管不能仅靠政府有关部门。国内外实践表明，充分发挥工程担保保险等市场机制作用，是建筑市场管理的发展方向，通过市场这只“看不见的手”的充分施展和政府这只“看得见的手”的有效调控，二者相得益彰，可以实现建筑市场的有效管理。