基于政治宪法学视域下的宪法实施

基于政治宪法学视域下的宪法实施

 王瑜

  西安市行政学院    法学教研部

要保证宪法在实际生活中得到切实的贯彻施行，这是宪法学理论的一个核心问题，也是依宪治国的重大实际问题。宪法是国家之法，也是生活之法，如果宪法不能得到具体的实施，宪法保障制度没有得起到应有的作用，那么作为宪治核心要素的宪法文本就没有长出牙齿。同时，宪法所规定的的内容有关政治制度、经济、国家组织架构、政权组织形式等国家的根本问题，因此，从国家角度来说，它的实施与否对于整个国际的利益密切相关。各国也非常重视对宪法实施的保障。但关注和思考中国的宪制经验及理论尤为重要，要避免在分析讨论当代中国宪制和法治之际，或是应对当代中国的其他相关难题之际，不接地气习惯的以某种基于某国外经验的法律理论来套用中国。

一、宪法实施的基础理论建构

关于宪法实施的问题，资本主义类型的宪法与中国社会主义宪法有本质的区别，不仅从宪法发生学的角度，从国家政权组织形式、领导力量的角度都有很大区别。资本主义国家的宪法是少数统治剥削阶级对大部分劳动人民的剥削统治的工具，它本身里面规定的很多内容都是对劳动人民有很大的虚假及欺骗性。这方面的内容资产阶级宪法是不会真正意义上被实施的。“它把有利于资产阶级利益及合乎资产阶级愿望的社会秩序等内容固定进资产阶级宪法”[1]这点从美国1787年宪法的制定过程及其内容最初包含了奴隶制就能证明资产阶级宪法的虚伪性。资产阶级宪法当然体现资产阶级意志和利益，总体上看，资产阶级当然要把资产阶级宪法当做神圣的而加以极力的宣传和维护。我国社会主义类型的宪法与其有本质的不同，“社会主义宪法是把合乎大部分劳动人民意愿并且有利于广大劳动者的社会秩序等内容固定下来。”[2]是大部分劳动人民对少数敌对阶级进行专政的武器。因此我们敢于公开表明我们社会主义的阶级性质，它必须也能够真实的体现社会主义客观实际规律。这就使得劳动人民需要社会主义宪法得到切实落实实施的理论逻辑所在。

从世界各国宪法的情况看，监督宪法实施机构的职权范围各不相同，但总的来说，其职责比较广泛。例如：审查与处理法律、法令是否违反宪法；审差与处理所有国家机关除法律以外的决议和命令以及它们的职能活动是否违反宪法；接受与审查对主要国家领导人员和主要官员的行动是否违宪的控告案件；调整中央一级国家机构彼此之间的相互关系等。我们的国家是实行高度民主与高度集中相结合的社会主义国家。全国人大和全国人大常委会在监督宪法实施方面的职权范围非常广泛,一切与宪法相抵触的行为全国人大及其常委会都可以对其审查处理。

监督宪法实施审查及处理各类行政行为及规范性文件合宪性的方式各国做法不一，基本上有三种处理办法。一种叫“事前审查”或“预防性审查”，法国即在法律文件正式颁布实施以前，先送交有关监督机关审查是否违宪。一种叫“事后审查”，德国即法律文件在正式颁布实施之后由某些宪法监督机关负责审查与确定它们是否与宪法相违背，如西德。一种是同时采取前述两类方法。

依照我国宪法，我们即采取事先审查与事后审查同并用的方式。例如宪法规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”（第116条）“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会或常务委员会备案。”（第100条）等这些规定就是属于“事先审査”这种方式。又如宪法规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”，这一决定就是属于“事后审查”的方式。

二、依宪立法下的宪法实施

通过立法如何进一步将宪法的组织规范具体化也是我国宪法实施一项重点内容。立法法是立法过程的基本程序规范。但实际上，在立法法前，人大组织法、国务院组织法以及地方组织法已经对宪法中的立法程序规范进行了具体化实施。立法法的通过对所有立法程序相关法律规范起到了提纲挈领的作用，因此也被称为“小宪法”。我国现行宪法基本确立了我国的立法体制架构。[3]现行宪法除了规定“全国人大及其常委会”有权行使立法权之外还规定了“国务院、省级人民代表大会及其常务委员会”在不与宪法、法律相抵触的前提下，可以制定行政法规、地方性法规。“国务院各部及各委员会”可以根据法律以及行政法规、决定命令等在本部门职权范围内可以发布规章等。

除上述宪法明确规定之外，地方组织法对各省、自治区，经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，可以根据实际需要制定地方性法规。省、自治区、直辖市的人民政府也可以在不与上位法相抵触的前提下制定规章及地方性法规。

十八大以来，我们国家的立法工作已经积累了很多经验，成果显著但是也依然纯在一些问题。例如有些地方性法规、地方规章所规定的内容超越了上位法赋予其的基本职权范围的，甚至有些地方性法规、规章内容直接与上位法相抵触、冲突矛盾等问题；还有些地方规范性文件质量参差不齐起草过程中有为地方利益倾斜的倾向，在某种程度上有损国家法制的统一性权威性，也同时给执法过程造成困难阻碍；还有的地方性法规随意缩小或限制公民基本权利义务等。这些问题全国人大法工委在2017年之后陆续向社会公布了相关省市的备案审查存在问题的规范性文件的内容，以警示各地予以对照自查。因此，作为“小宪法”的立法法要进一步细化明确对国家法律法规及条例规章的制定，使得各级规范性文件的制定更加制度化规范化以维护宪法法律权威，维护国家法制统一性。

三、依宪行政下的宪法实施

行政机关直接依据宪法行政是依宪行政下宪法实施的应有之义。我国宪法里明确了行政机关的组织和职权，相关立法部门也可以依据宪法对国务院及各级地方政府机关的行政职权进行进一步细化。行政机关依法行政中的“法”主要指的是依据的法律是全国人大所制定的法律。在我们国家的宪法消极性实施过程中，各级行政机关也是合宪性控制的重要部门。国务院作为宪法中规定的国家最高权力机关在具体案件中会主动作出纠正违宪的一些行政行为亦或撤销此类条例及规章。例如在90年代初，国务院就针对某些地方买卖集体或国家所有的土地等情况作出了违宪的判定。[4]此外，与西方的司法审查模式有显著区别的是，我国行政机关是可以对相关司法部门的作出的裁定等行为作出违宪的判断。[5]我国合宪性审查是行政机关实施宪法的一种特殊方式，并不是行政机关实施宪法的一般状态。在政府部门依法行政的过程中，行政机关对宪法的消极性实施主要是一种事先且内在的合宪性审查。

一般情况下，我国的行政机关并不直接实施宪法。而是间接的通过依法行政实施宪法。根据法律位阶的相关理论，宪法当然处于最高的法律效力，立法则属于对宪法的具体细化，因此，法律是宪法的第一次实践，行政司法则即宪法的第二次实现。但在某些特殊情况之下，行政机关也允许直接实施宪法。尤其是在在立法并未有具体制度化的情况下，有关行政机关可以直接选择适用宪法的相关原则及精神。

我国公法学界主流理论普遍认为宪法当然是行政法的重要渊源，行政法即是先发的制度化具体化体现。有些学者认为行政法的基础是宪法，实施行政法就是实施宪法，行政法就是动态的宪法，如果没有行政法的进一步细化和规范那么宪法作为基本的原则和精神就没有实践的生命力。反之亦然，如果没有宪法作为国家的根本大法，没有宪法作为地基，那么行政法、立法法等具体的部门法则无从产生也终究会沦为凌乱的缺乏指导思想的细则。因此宪法学界的主流观点认为宪法与行政法应当是统一的良性互动关系，行政法及行政诉讼法的发展实施不仅实现了作为法律位阶顶端宪法的基本原则和精神，更传播了维护宪法权威的基本理念，并在一定程度上补充推动着宪法实施，宪治实现动态治理这个愿景目标的最终实现，这种互动关系当然要予以肯定和发展。在理论的交流中，很容易推理出宪法需要行政法具体化，行政机关也有保障实施宪法的义务。但就目前我国的法治实施发展现状而言，行政机关应该如何正确的实施宪法仍缺乏体系化的系统性研究。这也为我们宪法实施的发展提供了问题导向及指引，也因此，我们还面临着长期而艰巨的任务。

[1] 《斯大林选集》下卷，第40页。

[2] 《斯大林选集》下卷，第41页。

[3] 《宪法》第58冬规定、全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。第62条规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第67条规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。

[4] 1983年11月，《国务院关于制止买卖租赁土地的通知》指出“这是严重违反宪法的行为，必须坚决制止”。

[5] 比如，1992年11月26日，邮电部在《邮电部关于人民法院要求邮电部门协助执行若干问题的批复（邮部（1992]788号）》指出：“对人民法院以督促当事人履行义务为由，要求邮电部门停止提供通信服务的做法，与我国《宪法》第40条的规定相抵触，邮电部门不予协助执行。”而司法机关对此并未表示异议，反而是转发了邮电部《关于人民法院要求邮电部门协助执行若干问题的批复》的通知，并要求各级法院参照执行。在行政主导的宪法实施中，乡镇人民政府甚至都有合宪性控制的责任和义务。